Afin de sanctionner le bénéficiaire qui aurait méconnu les autorisations d’urbanisme délivrée par le maire d’une commune ou pour sanctionner l’administré qui aurait exécuté des travaux sans autorisation, le recours aux dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme est indispensable.
Il ressort notamment des dispositions de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme que :
« Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire. (…)
Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal.
Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public ».
A la lecture de cette disposition, le constat d’une infraction au code de l’urbanisme obéit aussi bien à des conditions de fond et de forme particulièrement précises que je vous propose d’étudier plus en avant.
I. Le constat d’une infraction : une situation de compétence liée
- Il ressort des dispositions précitées que :
« Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal »
Autrement dit, le maire se trouve en situation de compétence liée lorsqu’il a eu connaissance d’une infraction au code de l’urbanisme et notamment à son article L. 480-4.
En ce sens, la Cour administrative d’appel de Marseille juge simplement que :
« 7. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4, résultant soit de l’exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d’un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l’interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas » (C.A.A. Marseille, 15 juillet 2020, n°19MA00227).
La carence de l’autorité administrative compétente pour dresser procès-verbal de constatation d’infraction est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.
En ce sens, le Conseil d’Etat a jugé que :
« que, par suite, en refusant de constater cette infraction et en ne vérifiant pas si ces travaux pouvaient être ou non autorisés, le maire de la commune de Pineuilh (Gironde), agissant au nom de l’Etat, ainsi que les services de la direction départementale de l’équipement ont commis des fautes de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard des époux A » (C.E., 10 juillet 2006, n°267943).
Dès lors, le maire d’une commune qui a connaissance d’une infraction au code de l’urbanisme telle que prévue par les dispositions des articles L. 480-4 et L. 610-1 dudit code serait tenu de dresser ou faire dresser procès-verbal de constatation d’infractions ; sauf à engager la responsabilité de l’Etat.
Les dispositions de l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme pourrait alors être utilement mobilisées dans la mesure où cet article dispose notamment que :
« Le fait d’exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d’une amende (…) ».
- Il importe toutefois d’attendre que la matérialité de l’infraction soit constituée.
En ce sens, et aux visas de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, la Cour administrative d’appel de Nancy a jugé que :
« qu’il résulte de ces dispositions, d’une part, que si le maire est tenu, lorsqu’il a connaissance d’une infraction à la législation de l’urbanisme d’en faire dresser procès-verbal, il est cependant nécessaire que l’élément matériel de l’infraction puisse être constaté » (C.A.A. Nancy, 30 avril 2008, n°07NC00536).
Dans le même sens, et plus récemment, la Cour administrative d’appel de DOUAI a jugé que :
« que s’il résulte des termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme précité que l’autorité administrative est tenue, lorsqu’elle a connaissance d’une infraction à la législation de l’urbanisme d’en faire dresser procès-verbal, il est cependant nécessaire que l’élément matériel de l’infraction puisse être constaté » (C.A.A. Douai, 23 octobre 2014, n°13DA01431).
Il est donc indispensable que les faits réprimés aient effectivement été commis.
II. Sur l’autorité compétente pour constater une infraction au code de l’urbanisme
L’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme dresse une liste exhaustive des autorités pouvant dresser constat des infractions aux code de l’urbanisme.
Selon une logique de l’entonnoir, cet article dispose que :
« Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés ».
- S’agissant des officiers ou agents de police judiciaire
1.1 A titre liminaire, et bien évidemment, le maire a compétence en la matière pour constater les infractions éventuelles aux règles d’urbanisme applicables.
Cette compétence s’étend également à ses adjoints et ce, en application des dispositions de l’article 16 du code de procédure pénale aux termes desquelles notamment :
« Ont la qualité d’officier de police judiciaire :
1° Les maires et leurs adjoints ».
1.2 S’agissant des policiers municipaux, ils ne sont pas des agents de police judiciaire au sens des dispositions de l’article 20 du Code de procédure pénale.
Cet article réserve la qualification d’agent de police judiciaire aux gendarmes n’ayant pas la qualité d’officier de police judiciaire et aux fonctionnaires des services actifs de la police nationale, titulaires et stagiaires, n’ayant pas la qualité d’officier de police judiciaire.
Les policiers municipaux sont visés par les dispositions de l’article 21 du Code de procédure pénale qui les qualifient d’agents de police judiciaire adjoints.
Ils ne tirent donc pas leur compétence éventuelle en matière de constat des infractions de cette qualité d’agents de police judiciaire.
Il est indispensable qu’ils aient été commissionnés à cet effet par le maire.
A ce titre, il relève à mon sens de la deuxième catégorie, à savoir les agents des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire et assermentés.
- S’agissant des fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés
Il ressort des dispositions même de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme que tout fonctionnaire ou agent ne peut pas dresser procès-verbal de constat d’une infraction au code de l’urbanisme.
Encore faut-il que ce fonctionnaire ou agent soit commissionné par le maire de la commune sur laquelle il agit et qu’il soit également assermenté.
Ces notions sont différentes et encadrées par les dispositions des articles R. 610-1 et suivants du code de l’urbanisme.
2.1. S’agissant du commissionnement, il s’agit d’une habilitation donnée aux agents municipaux par le maire de la commune pour constater et verbaliser les infractions aux dispositions du code de l’urbanisme.
Ce commissionnement doit prendre la forme d’un arrêté pris par le maire de la commune accordant à l’agent expressément nommé le pouvoir de constater les infractions visées par les articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme.
Ce formalisme est indispensable pour éviter toute difficulté tenant à la validité du procès-verbal de constat et donc, in fine, à la procédure pénale qui en constituera la suite.
De la même manière, au moment de constater l’infraction, l’agent doit être porteur de ce commissionnement et ce, conformément aux dispositions de l’article R. 610-3 du code de l’urbanisme.
2.2. S’agissant de l’assermentation, cette condition est expressément encadrée par les dispositions de l’article R. 610-1 du code de l’urbanisme.
Il s’agit d’une prestation de serment devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel les fonctionnaires ou agents concernés sont domiciliés.
A cet effet, ils prêtent le serment suivant :
« Je jure de bien et fidèlement remplir mes fonctions et de ne rien révéler ou utiliser de ce qui sera porté à ma connaissance à l’occasion de leur exercice ».
Ce serment n’a pas besoin d’être renouvelé en cas de mutation (article R. 610-2 du Code de l’urbanisme).
2.3. Ces deux conditions sont cumulatives de sorte que le non-respect de l’une d’entre elles affectera nécessairement la légalité du procès-verbal de constat de l’infraction.
Cette illégalité pourrait avoir des conséquences notamment sur les suites pénales réservées à ce procès-verbal en ce que ce dernier constitue un document nécessaire et préalable au déclenchement des poursuites par le Procureur de la République.
Son illégalité pourrait alors vicier l’intégralité de la procédure.
2.4. A ce titre, le cas particulier des policiers municipaux doit être étudié.
Ces derniers sont en mesure de dresser un procès-verbal de constat d’infraction à la condition qu’ils aient reçu un commissionnement du maire à cet effet.
En ce sens, et en réponse à une question portant justement sur le commissionnement d’un policier municipal pour constater une infraction au code de l’urbanisme, le ministère de l’intérieur a indiqué que :
« Dans le cadre de l’article L. 480-1 précité, les agents de police municipale sont, en application de leur statut, assermentés et ont la qualité de fonctionnaire territorial de leur commune. Dans cette mesure, ils entrent dans le champ d’application de l’article L. 480-1. Cependant, ils doivent recevoir un commissionnement de leur maire pour constater les infractions aux règles du code de l’urbanisme sur le territoire de la commune qui les emploie. Le commissionnement permet d’adapter l’étendue des missions confiées aux qualifications propres des agents et à la situation locale » (Réponse ministérielle n°12223 ; publiée au JO SENAT du 9 octobre 2014).
2.5. La lecture combinée des dispositions notamment des articles L. 480-1, R. 480-1 et R. 610-1 et suivants du code de l’urbanisme encadre strictement les personnes habilitées à dresser constat d’une infraction au code de l’urbanisme.
Les modalités de visites sont aussi strictement encadrées.
III. Sur les modalités de visite pour constater l’infraction au code de l’urbanisme
- Aux termes des dispositions de l’article L. 480-17 du Code de l’urbanisme, créées par la loi ELAN :
« I.-Les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 480-1 recherchent et constatent les infractions prévues par le présent code en quelque lieu qu’elles soient commises.
Toutefois, ils sont tenus d’informer le procureur de la République, qui peut s’y opposer, avant d’accéder aux établissements et locaux professionnels. Ils ne peuvent pénétrer dans ces lieux avant 6 heures et après 21 heures. En dehors de ces heures, ils y accèdent lorsque les locaux sont ouverts au public.
II.-Les domiciles et les locaux comportant des parties à usage d’habitation ne peuvent être visités qu’entre 6 heures et 21 heures, avec l’assentiment de l’occupant ou, à défaut, en présence d’un officier de police judiciaire agissant conformément aux dispositions du code de procédure pénale relatives aux visites domiciliaires, perquisitions et saisies de pièces à conviction. Cet assentiment doit faire l’objet d’une déclaration écrite de la main de l’intéressé. Si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal, ainsi que de son assentiment ».
Cet article encadre le droit de visite applicable aux infractions au code de l’urbanisme.
A ce titre, le lieu de constatation de l’infraction est indifférent dès lors que les autorités compétentes pour constater les infractions prévues par le code de l’urbanisme peuvent intervenir « en quelque lieu qu’elles soient commises ».
De la même manière, le jour de constatation de l’infraction semble également être indifférent dans la mesure où la seule limite temporelle imposée par les textes est celle d’une interdiction d’entrer dans les lieux à visiter avant 6h et après 21h (sauf à ce que les locaux soient ouverts au public en dehors de ces horaires).
Cet article fixe néanmoins deux limites selon les locaux visés.
- S’agissant des locaux et établissements professionnels, avant tout procès-verbal de constat d’infraction, les autorités compétentes doivent informer au préalable le Procureur de la République qui pourra s’opposer à l’accès.
S’agissant des domiciles et locaux comportant des parties à usage d’habitation, l’occupant doit donner son assentiment ou, à défaut, la visite ne peut se faire qu’accompagner d’un officier de police judiciaire au sens des dispositions de l’article 20 du code de procédure pénale.
Pour cela, un document doit être impérativement rempli que l’occupant ait ou non donner son accord.
A ce titre, la jurisprudence est particulièrement libérale sur la notion de domicile en ce qu’elle est définie de la manière suivante :
« le domicile étant le lieu où, qu’elle y habite ou non, une personne a le droit de se dire chez elle, quel que soit le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux » (C. Cass., 19 octobre 2004, n°04-82620).
Cette position particulièrement large est susceptible de poser difficulté en ce que rien ne s’oppose à ce que le pétitionnaire soutienne, dans le cadre d’un bâtiment édifié et destiné à usage professionnel, qu’il a vocation à s’y établir pour y demeurer.
- Cependant, afin de résoudre une éventuelle difficulté tenant à cette qualification, il me semble que deux pistes pourraient être exploitées.
La première est fonction de la typographie des lieux et déterminer si l’infraction peut être ou non constatée depuis la voie publique.
Si tel est le cas, rien n’interdit d’y constater une édification ou une activité non autorisée.
La seconde tient au fait qu’aucun élément du dossier ne permet de déterminer que la construction envisagée avait pour objet de recevoir la qualification de domicile.
En ce sens, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a jugé que :
« Attendu que, pour considérer au regard de l’action civile, que le délit de violation de domicile n’était pas établi, les juges du second degré retiennent, par motifs propres et adoptés, que le château de Bridoire n’est ni habité ni habitable en l’état ; qu’il ajoutent que la partie civile n’a sous aucune forme, depuis de nombreuses années, manifesté une présence en ce lieu dont pourrait se déduire son intention de s’y établir pour y demeurer ou y séjourner momentanément ;
Attendu qu’en cet état, la cour d’appel a justifié sa décision ;
Qu’en effet, seul constitue un domicile, au sens de l’article 226-4 du Code pénal, le lieu où une personne, qu’elle y habite ou non, a le droit de se dire chez elle, quels que soient le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux, ce texte n’ayant pas pour objet de garantir les propriétés immobilières contre une usurpation » (C. Cass., 26 juin 2002, n°01-88474).
- En cas d’opposition du propriétaire ou du responsable, celui-ci s’expose à une sanction pénale prévue par l’article L. 480-12 du Code de l’urbanisme.
Cet article dispose que :
« Le fait de faire obstacle aux fonctions exercées par les autorités, fonctionnaires et agents habilités à exercer les missions de contrôle administratif prévues au chapitre Ier du titre VI du présent livre ou de recherche et de constatation des infractions prévues par le présent code est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ».
IV. Sur le contenu du procès-verbal de constat d’infraction
Le respect du formalisme s’impose aussi s’agissant du contenu même du procès-verbal de constat dès lors qu’il constitue le premier acte de la procédure.
Ainsi ce document doit identifier avec précision :
– la qualité de l’agent verbalisateur,
– l’identité de la personne mise en cause (et s’il s’agit d’une personne morale sa dénomination précise, son siret, son siège social et son représentant) ;
– le cas échéant : l’accord ou le refus pour l’entrée dans les lieux,
– la date et l’heure de la visite et de l’établissement du procès-verbal,
– le lieu de l’infraction,
– les faits constatés,
– la qualification et le fondement juridique des infractions commises et constatées, ainsi que le rappel des articles ouvrant les poursuites.
A ces premiers éléments d’identification indispensables, s’ajoutent aussi des éléments davantage factuels pour constater la matérialité de l’infraction.
Ainsi et selon les cas, il faudra par exemple y annexer la copie de l’arrêté portant refus du permis de construire modificatif accompagné le cas échéant du dossier de demande et tout autre élément nécessaire à la bonne compréhension du dossier par les autorités de poursuites.
Cette précision du Procès-verbal est indispensable car il permettra ensuite au Procureur de la République de qualifier exactement les faits portés à sa connaissance et d’en apprécier les suites.
V. Sur les suites du procès-verbal de constat d’infraction
- A titre liminaire, une fois le procès-verbal de constat d’infraction rédigé, il n’a pas à être adressé au pétitionnaire et encore moins être signé par lui.
En ce sens, la Cour de cassation juge que :
« Attendu que, pour renvoyer la prévenue des fins de la poursuite du chef de construction sans permis, l’arrêt attaqué retient que le procès-verbal d’infraction n’est pas signé de l’intéressée et ne lui a pas été envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception afin de lui permettre de présenter ses observations sous huitaine, de sorte que la procédure doit être annulée ;
Mais attendu qu’en se déterminant ainsi , alors que les formes prétendument violées ne résultent d’aucun texte ni d’aucun principe substantiel de procédure pénale, la cour d’appel, qui ne pouvait, au surplus, soulever d’office une exception de nullité dont elle n’était pas saisie, a méconnu le sens et la portée des textes susvisés » (C. Cass., 10 octobre 2006, n°06-81841).
- Cependant, il est indispensable que les autorités de poursuites soient destinataires d’une copie dans les meilleurs délais et ce, en application des dispositions de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme.
L’objectif est de permettre l’interruption immédiat du délai de prescription qui est de six années mais aussi permettre au Procureur de la République de lancer les poursuites.
Un éventuel retard dans la transmission du procès-verbal pourrait avoir pour conséquence la prescription de l’action publique.
Dès lors aucun acte de poursuite ne serait possible.
Il n’affecterait cependant pas les droits de la défense dès lors que c’est cette transmission qui déclenche l’action publique.
En ce sens, la Cour de cassation a jugé que :
« Attendu que, pour écarter l’exception de nullité prise de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 480-1, alinéa 4, du Code de l’urbanisme, l’arrêt attaqué énonce que la règle posée par ce texte n’est pas prescrite à peine de nullité et qu’il n’est en l’espèce ni allégué ni établi que le délai dans lequel le procès-verbal de la direction départementale de l’équipement a été transmis au ministère public ait porté atteinte aux droits de la défense ;
Attendu qu’en prononçant ainsi, la cour d’appel a justifié sa décision » (C. Cass., 3 novembre 2004, n°04-82713).
En conséquence et sauf prescription, le retard de transmission n’affecterait pas la légalité de la procédure.
Ce retard de transmission est toutefois susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat en cas de préjudice revendiqué notamment par un voisin immédiat.
En ce sens, le Conseil d’Etat juge de longue date que :
« Cons. qu’il résulte de l’instruction que, par une lettre du 20 novembre 1978, les époux Y… ont informé le directeur départemental de l’équipement de l’édification d’un garage sans permis de construire par M. X…, sur un terrain jouxtant leur propriété ; qu’un procès verbal constatant l’infraction commise par ce dernier a été dressé le 5 octobre 1979 seulement, et transmis au procureur de la République le 14 janvier 1980 ; que, dans ces conditions le retard mis par l’autorité administrative à exécuter les obligations que lui imposent les dispositions sus-rappelées de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat envers M. et Mme Y » (C.E., 21 octobre 1983, n°31728 et repris par C.A.A. Nantes, 20 juin 2019, n°17NT02535).
Par ailleurs, une fois ce procès-verbal dressé, le maire agissant au nom de la commune peut inviter le contrevenant à présenter ses observations sur la situation, puis le mettre en demeure d’avoir à procéder aux mises en conformité exigées.
Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte de 500 € par jour de retard sur le délai fixé et ce, dans la limite totale de 25 000 € (article L. 481-1 du code de l’urbanisme).
Louis-Marie Le Rouzic
Avocat au Barreau de Nantes
