Droit de l’environnement : conséquences de l’annulation d’une dérogation espèces protégées pour un ICPE

Quelles conséquences peut entraîner l’annulation d’une dérogation espèces protégées sur l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement lorsque cette dérogation a, en l’espèce, trouvé exécution ?

Commentaire de Maître Gaëlle PAULIC sous CE, 28 avril 2021, n°440734, Ministre de la Transition Ecologique c/ Société M. (Conclusions Olivier FUCHS, rapporteur public).

 

Par une décision en date du 28 avril 2021, le Conseil d’Etat est venu préciser les incidences de cette annulation contentieuse et de l’autorité de la chose jugée qui s’y attache, tant au regard de l’autorité préfectorale, en charge de tirer les conséquences de cette annulation en faisant usage des pouvoirs  qu’elle détient sur le fondement de l’article L 171-7 du code de l’environnement, que de l’exploitant de l’installation classée.

Par deux arrêtés en date des 29 octobre 2015 et 9 mars 2018, le Préfet du Doubs avait autorisé la société M. à exploiter une carrière de roches calcaires sur le territoire de la commune de Semondans.

Pour permettre cette exploitation et eu égard à la présence d’espèces protégées sur site, le préfet de département avait, par un arrêté du 14 novembre 2014, accordé à la société une dérogation à l’interdiction de détruire, altérer, dégrader des sites de reproduction ou des aires de repos concernant les 29 espèces animales protégées identifiées.

La société avait entamé l’exploitation du site dans sa partie Sud et procédé au décapage total du terrain sur près de 4,5 hectares.

Ce premier arrêté avait été annulé par le Tribunal administratif de Besançon par jugement en date du 21 septembre 2017 et avait donné lieu à l’édiction d’un second arrêté pris en date du 26 décembre 2017 et autorisant la dérogation au principe de protection des espèces protégées identifiées.

Une association, L’association des opposants à la carrière de Semondans (ADOCS), avait demandé l’annulation de ce nouvel arrêté et par un jugement n°1801079 en date du 4 juillet 2019, les magistrats administratifs y avaient fait droit en considérant d’une part que l’arrêté était, comme le premier, insuffisamment motivé[1] et d’autre part, que le projet « d’exploitation de la carrière de Semondans, nonobstant la qualité du gisement en question et l’intérêt économique qu’il représente, ne présente pas un caractère exceptionnel, ni indispensable pour l’approvisionnement en matériaux de qualité du pays de Montbéliard. Alors même que l’arrêté en litige aurait intégré des préoccupations environnementales, le projet ne saurait, par conséquent, être regardé comme constituant une raison impérative d’intérêt public majeur permettant de justifier l’atteinte portée par ce projet au maintien dans un état de conservation favorable des populations d’espèces protégées dans leur aire de répartition naturelle » (cons.7).

En application des dispositions de l’article L.171-7 du code de l’environnement lesquelles disposent, dans leur version en vigueur depuis le 27 juillet 2019, que  » I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l’objet de l’autorisation, de l’enregistrement, de l’agrément, de l’homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d’une opposition à déclaration, l’autorité administrative compétente met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d’un an /

Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l’utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou de certification, à moins que des motifs d’intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s’y opposent », le Préfet du Doubs avait, par arrêté du 4 octobre 2019, mis en demeure la société de déposer un dossier de demande d’autorisation environnementale ou de cesser définitivement son activité et avait prononcé la suspension immédiate du fonctionnement de la carrière dans l’attente de la régularisation de la situation administrative de l’exploitation.

Sollicitant la suspension de cet arrêté devant le juge des référés du tribunal administratif de Besançon, la société faisait valoir que plus aucune autorisation n’était requise au titre de la législation espèces protégées puisque le terrain, correspondant à la phase 1 de l’exploitation de la carrière, avait été entièrement décapé en exécution des dérogations obtenues et que la mise en demeure de déposer un nouveau dossier d’autorisation était ainsi entachée d’une erreur de droit.

Faisant droit à cette argumentation, le juge des référés a ordonné la suspension de l’exécution de l’arrêté préfectoral du 4 octobre 2019 et le Ministère de la Transition écologique s’est pourvu en cassation contre cette ordonnance.

C’est dans ce contexte contentieux et après deux annulations au fond, des arrêtés de dérogation aux espèces protégées délivrés à la société, que le Conseil d’Etat vient préciser les pouvoirs et compétences de l’autorité administrative lorsque ce n’est pas l’autorisation d’exploiter qui a fait l’objet d’une annulation mais la dérogation au principe de protection des espèces prise sur le fondement de l’article L 411-2 du code de l’environnement entièrement exécutée et que ces deux autorisations juridiques délivrées distinctement doivent être considérées comme une autorisation unique du fait de la réforme introduite en 2017 de l’autorisation environnementale unique[2].

Cette articulation des décisions administratives distinctes devenues, de facto, autorisation unique n’est pas nouvelle et le rapporteur public, sous l’arrêt commenté, de rappeler que le Conseil d’Etat avait déjà considéré que l’autorisation environnementale délivrée, que ce soit sur le fondement des installations classées ou de la loi sur l’Eau, était considérée à compter du 1er mars 2017 et des dispositions transitoires de l’ordonnance du 26 janvier 2017 comme une autorisation environnementale et qu’elle peut, dès lors, être contestée en tant qu’elle n’incorpore pas, à la date à laquelle le juge statue, la dérogation aux espèces protégées si celle-ci était légalement requise[3].

Le cadre juridique étant rappelé, il restait alors à en dérouler les conséquences pour l’administration compétente lorsque celle-ci doit se prononcer à raison de l’annulation contentieuse d’une des procédures embarquées par l’autorisation ICPE ou IOTA devenue autorisation environnementale et que cette dernière, du fait de son incomplétude, ne peut être appliquée.

Suivant l’argumentation de son rapporteur public, le Conseil d’Etat, faisant application des dispositions combinées des articles L. 511-1 et 2, L. 411-2, L.181-1 et suivants et L 171-7 du code de l’environnement, fixe ici le régime applicable en assimilant l’incomplétude de l’autorisation environnementale du fait de l’annulation contentieuse d’une des autorisations nécessaires aux travaux, à une exploitation du site irrégulière du fait de l’absence d’une autorisation environnementale et à la possibilité ainsi, pour l’autorité préfectorale, de faire pleinement usage des mesures et sanctions prévues à l’article L 171-7 du code de l’environnement :

 « 15. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que, lorsque la dérogation au régime de protection des espèces protégées prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement et délivrée en vue de permettre l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement, ou la partie de l’autorisation environnementale en tenant lieu, a fait l’objet d’une annulation contentieuse, il appartient au préfet de mettre en œuvre les pouvoirs qu’il tient de l’article L. 171-7 du code de l’environnement précité en mettant l’exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’il détermine et, le cas échéant, en édictant des mesures conservatoires pouvant aller jusqu’à la suspension de l’exploitation de l’installation en cause jusqu’à ce qu’il ait statué sur une demande de régularisation. Saisi d’une telle demande, il lui appartient d’y statuer en tenant compte de la situation de droit et de fait applicable à la date à laquelle il se prononce, notamment en tirant les conséquences de la décision juridictionnelle d’annulation et de l’autorité de chose jugée qui s’y attache, le cas échéant en abrogeant l’autorisation d’exploiter ou l’autorisation environnementale en tenant lieu ».

Dans le cas présent et une fois le principe de la régularisation de la situation administrative admis, se posait néanmoins la question de savoir, au moment où l’administration aura à se prononcer sur la régularisation de la situation, si une autorisation à déroger était toujours nécessaire du fait de l’exécution des travaux de défrichement et de décapage d’une partie du site et d’appréhender cette problématique sans, ainsi que le rapporteur public le soulevait,  entériner la politique « du fait régulièrement accompli mais finalement illégal » et effacer ainsi « toute trace de la séquence passée ».

Donnant plein effet utile aux objectifs de protection poursuivis par les directives communautaires Habitat et Oiseaux, le Conseil d’Etat précise tant les compétences du préfet pour sanctionner en tenant compte des atteintes commises à la biodiversité que la nature des obligations pesant sur l’exploitant à raison des travaux exécutés sur la base de la dérogation avant son annulation contentieuse pour un motif de fond.

« 16. Dans l’hypothèse où, en raison des travaux réalisés notamment sur le fondement de la dérogation au régime de protection des espèces protégées prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement avant qu’elle ne soit annulée pour un motif de fond, la situation de fait, telle qu’elle existe au moment où l’autorité administrative statue à nouveau, ne justifie plus la délivrance d’une telle dérogation, il incombe cependant au préfet de rechercher si l’exploitation peut légalement être poursuivie en imposant à l’exploitant, par la voie d’une décision modificative de l’autorisation environnementale si elle existe ou par une nouvelle autorisation environnementale, des prescriptions complémentaires. Ces prescriptions complémentaires comportent nécessairement les mesures de compensation qui étaient prévues par la dérogation annulée, ou des mesures équivalentes, mais également, le cas échéant, des conditions de remise en état supplémentaires tenant compte du caractère illégal des atteintes portées aux espèces protégées, voire l’adaptation des conditions de l’exploitation et notamment sa durée »

Ainsi, l’exécution des travaux ayant portés atteinte à des espèces et habitats protégés et l’annulation contentieuse de la dérogation obtenue mais déclarée illégale pour un motif de fond, n’exemptent pas l’exploitant du respect de la règlementation espèces protégées et de la mise en œuvre de l’ensemble des mesures compensatoires, celles prévues par la dérogation annulée comme celles pouvant être nouvellement imposées par l’autorité préfectorale pour tenir compte « du caractère illégal des atteintes portées aux espèces protégées ».

C’est également une invitation à la prudence pour les porteurs de projets soumis, en l’espèce, à procédure d’ autorisation environnementale et les inciter à évaluer les risques de l’exécution des dérogations administratives obtenues en matière d’espèces protégées et de l’exploitation du site dès lors que des recours contentieux sont pendants et leur issue incertaine au regard de la difficulté à justifier d’une raison impérative d’intérêt public majeur de nature sociale ou économique, et ce sous peine d’une éventuelle suspension d’exploiter tant qu’il n’aura pas été statué sur une nouvelle autorisation, sans compter, en outre, les difficultés posées par la remise en état des sites.

 

Gaëlle PAULIC

Avocate au Barreau de Nantes

 

 

[1] Considérant 5 du jugement : « Si l’arrêté du 26 décembre 2017 énonce les raisons pour lesquelles il n’existe pas d’autres solutions alternatives satisfaisantes à l’implantation de cette carrière et mentionne en quoi la dérogation accordée répondrait à des raisons impératives d’intérêt public majeur, l’arrêté contesté se borne à mentionner que «  la demande de dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces protégées concernées dans leur aire de répartition naturelle ». Par cette affirmation, qui s’abstient de préciser les éléments de fait sur lesquels repose cette appréciation, l’arrêté en litige ne permet pas de s’assurer du respect de ce critère, dès lors, l’arrêté contesté est insuffisamment motivé ».

 

[2] Ces dispositions, applicables depuis le 1er mars 2017, résultent de l’ordonnance du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, dont l’article 15 prévoit notamment que : « 1° Les autorisations délivrées au titre (…) du chapitre II du titre Ier du livre V du code de l’environnement dans leur rédaction antérieure à la présente ordonnance (…) sont considérées comme des autorisations environnementales relevant du chapitre unique du titre VIII du livre Ier de ce code, avec les autorisations, enregistrements, déclarations, absences d’opposition, approbations et agréments énumérés par le I de l’article L. 181-2 du même code que les projets ainsi autorisés ont le cas échéant nécessités ; les dispositions de ce chapitre leur sont dès lors applicables, notamment lorsque ces autorisations sont contrôlées, modifiées, abrogées, retirées, renouvelées, transférées, contestées ou lorsque le projet autorisé est définitivement arrêté et nécessite une remise en état ».

[3] CE, 22 juillet 2020, n°429610 : « 7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les autorisations délivrées au titre de la police de l’eau en application de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, antérieurement au 1er mars 2017, date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 26 janvier 2017, sont considérées, à compter de cette date, comme des autorisations environnementales. Dès lors que l’autorisation environnementale créée par cette ordonnance tient lieu des diverses autorisations, enregistrements, déclarations, absences d’opposition, approbations et agréments énumérés au I de l’article L. 181-2 du code de l’environnement, dont la dérogation à l’interdiction de destruction d’espèces animales non domestiques et de leurs habitats prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement, c’est sans erreur de droit que la cour a jugé que l’autorisation environnementale issue de l’autorisation délivrée par le préfet le 17 octobre 2011 au titre de la police de l’eau pouvait être utilement contestée devant elle au motif qu’elle n’incorporait pas, à la date à laquelle elle a statué, la dérogation dont il était soutenu qu’elle était requise pour le projet de travaux en cause. Cependant, après avoir estimé que les travaux autorisés par l’arrêté attaqué étaient susceptibles d’entraîner la destruction ou la mutilation de spécimens d’espèces protégées ainsi que la destruction, l’altération ou la dégradation de leurs sites de reproduction et aires de repos, la cour a commis une erreur de droit en annulant l’autorisation attaquée dans son ensemble au seul motif que cette décision ne comporte pas la dérogation requise en vertu des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement, alors que ce motif ne vicie l’autorisation environnementale en litige qu’en tant qu’elle n’incorpore pas cette dérogation, divisible du reste de l’autorisation.

Collectivités : pas d’obligation d’accueil dans les cantines scolaires au-delà de la capacité maximale

Par un arrêt du 22 mars 2021 qui sera publié au recueil Lebon, le Conseil d’Etat est venu préciser que les conditions d’accès des élèves au service public de la restauration scolaire.

En substance, après avoir rappelé le principe d’égalité d’accès des élèves au service de restauration, les juges du palais royal ont considéré que lorsque la capacité maximale d’accueil est atteinte une collectivité est en droit de refuser d’inscrire de nouveaux élèves :

« 3. Aux termes de l’article L. 131-13 du code de l’éducation, résultant de l’article 186 de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté :  » L’inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille « . Par ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi dont elles sont issues, le législateur a entendu rappeler, d’une part, qu’il appartient aux collectivités territoriales ayant fait le choix d’instituer un service public de restauration scolaire de prendre en compte l’intérêt général qui s’attache à ce que tous les élèves puissent bénéficier de ce service public, d’autre part, qu’elles ne peuvent légalement refuser d’y admettre un élève sur le fondement de considérations contraires au principe d’égalité. Pour autant, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les collectivités territoriales puissent légalement refuser d’y admettre un élève lorsque, à la date de leur décision, la capacité maximale d’accueil de ce service public est atteinte.

4. Par suite, en jugeant que lorsqu’un service public de restauration scolaire existe dans une école primaire, la collectivité territoriale qui l’organise est tenue d’y inscrire chaque élève de l’école qui en fait la demande, sans que l’absence de place disponible ne puisse lui être opposée, la cour administrative d’appel de Nancy a commis une erreur de droit. Son arrêt doit donc être annulé, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen du pourvoi. » (Conseil d’État, 4ème – 1ère chambres réunies, 22/03/2021, 429361)

Jérôme MAUDET

Avocat

Vie du cabinet : formation des élus et des agents sur les procédures d’expulsion

Louis-Marie LE ROUZIC animait mardi 16 mars une formation (en présentiel !!) destinée aux élus et agents de plusieurs collectivités sur le thème :

« Occupation illégale du domaine appartenant à une collectivité et procédures contentieuses d’expulsion ».

Au programme de la matinée :

  • La constatation de l’occupation
  • La contestation de l’occupation
  • La cessation de l’occupation

Merci aux participants pour la qualité de leur écoute et des échanges.

Les agents habilités à poursuivre les infractions à l’environnement ont désormais accès au système d’immatriculation des véhicules

L’article 99 de la LOI n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire a habilité les agents de police judiciaires adjoints et les gardes-champêtres à constater l’abandon ou le dépôt illégal de déchets.

Depuis l’entrée en vigueur du Décret n° 2021-285 du 16 mars 2021 modifiant les articles R. 330-2 et R. 330-3 du code de la route relatifs aux conditions d’accès au traitement de données à caractère personnel dénommé « Système d’immatriculation des véhicules », ces mêmes agents ainsi que les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 172-4 du code l’environnement disposent désormais d’un accès aux informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules.

L’objectif est de permettre l’identification rapide des auteurs de dépôts illégaux de déchets.

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Fonction publique : Refus d’imputabilité au service d’un accident survenu au cours d’une soirée de Noël

1. Si un accident intervenu au cours de l’exercice direct des fonctions ne semble pas poser de difficulté particulière sur son imputabilité au service, les activités qui en sont le prolongement peuvent à l’inverse révéler davantage de difficultés.

Par une décision en date du 14 mai 2008, le Conseil d’Etat avait eu l’occasion d’adopter une position de principe à propos d’un agent qui avait participé à une course à pieds, réservée aux seuls agents de la fonction publique territoriale, organisée par l’amicale de la ville de Mulhouse.

A cette occasion, l’agent en question avait même bénéficié d’un ordre de mission de la part de son administration.

En dépit de cette circonstance, le Conseil d’Etat avait dénié l’imputabilité au service de l’accident en litige en jugeant que :

« Considérant qu’un accident dont a été victime un agent d’une commune ne peut être regardé comme imputable au service que s’il est survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions ou au cours d’une activité qui constitue le prolongement du service » (C.E., 14 mai 2008, n°293899).

Dès lors et depuis cette décision, deux conditions – alternatives – doivent être réunies pour que l’imputabilité au service d’un accident soit reconnue :

  • Soit, l’accident est survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions ;
  • Soit, l’accident est survenu au cours d’une activité qui constitue le prolongement du service.

Si l’une ou l’autre de ses conditions est remplie, cette circonstance permettra à l’agent de revendiquer légitimement le bénéfice des dispositions protectrices de l’article 57 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Il est toutefois à noter que même si l’accident est survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice des fonctions ou au cours d’une activité qui constitue le prolongement du service, ces circonstances ne justifient pas son imputabilité automatique au service.

La Cour administrative d’appel de Bordeaux a d’ailleurs récemment jugé en des termes dépourvus de toute ambiguïté que :

« 5. Un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal présente, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant cet accident du service, le caractère d’un accident de service. Les premiers juges ont à bon droit fait application de ce principe issu d’une jurisprudence ancienne, constante et applicable au litige » (C.A.A. Bordeaux, 9 février 2021, 19BX00054).

 

2. Si l’exercice d’une activité sportive réservée aux agents de la fonction publique territoriale avec l’assentiment de l’administration n’est pas considéré comme le prolongement du service, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a également refusé de reconnaître l’imputabilité au service d’un accident survenu au cours d’une soirée de fin d’année organisée par la collectivité.

En l’espèce et en dépit de deux avis rendus par deux commissions de réforme se prononçant en faveur de l’imputabilité au service de l’accident revendiqué par un de ses agents, le maire de la commune de Blagnac – considérant légitimement qu’il n’était pas lié par ces avis – a refusé de reconnaître cette imputabilité.

Reprenant la position de principe définie par le Conseil d’Etat en 2008, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que la participation volontaire à une fête, même organisée par la commune, ne saurait constituer un prolongement normal du service et ce, alors même que l’agent se serait sentie obligée d’y être présente.

En ce sens, il a été jugé que :

« 3. Un accident dont a été victime un agent public ne peut être regardé comme imputable au service que s’il est survenu dans l’exercice de ses fonctions ou au cours d’une activité qui en constitue le prolongement du service.

4. S’il n’est pas contesté que l’accident dont a été victime Mme A… n’est pas survenu dans l’exercice de ses fonctions, cette dernière soutient néanmoins qu’il est intervenu au cours d’une activité qui constitue le prolongement du service. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du carton de réponse à l’invitation, que la fête du personnel s’est déroulée le vendredi 14 décembre 2012 à partir de 19H30 à la salle polyvalente des Ramiers à Blagnac et qu’ainsi cette fête s’est déroulée en dehors du lieu de travail et des heures de service. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment du carton d’invitation et du tableau comparatif des inscriptions du personnel à la soirée du personnel de 2002 à 2015, que la participation à cette fête était facultative. Si Mme A… soutient qu’en tant que membre de la direction des ressources humaines, elle avait une obligation morale de participer à cette fête organisée par cette direction, il n’est ni établi ni même allégué que l’ensemble des membres de cette direction ait assisté à cette fête. En outre, il n’est pas davantage établi l’existence de quelques représailles que ce soit en cas de non participation à cette fête. Enfin, il n’est pas sérieusement contesté que Mme A… a participé à cette fête en tant qu’invité et non en tant qu’organisateur ou pour y exercer ses fonctions de conseiller en prévention. Dès lors, la participation de Mme A… à cette fête du personnel ne peut être regardée comme étant une activité s’inscrivant dans la continuité de l’exécution de ses fonctions de conseiller en prévention ni comme étant le corollaire de ses obligations de service. Par suite, et nonobstant les avis favorables de la commission départementale de réforme et de la commission de réforme, l’accident en cause, qui ne peut être regardé comme étant survenu au cours d’une activité qui constitue le prolongement du service, ne peut être regardé comme étant imputable au service» (C.A.A. Bordeaux, 11 mai 2020, n°18BX00793).

En définitive, si l’accident revendiqué ne trouve pas son origine dans l’exercice direct des fonctions, il appartient à l’agent de démontrer que l’évènement au cours duquel cet accident est survenu peut être regardé comme étant une activité s’inscrivant dans la continuité de l’exécution de ses fonctions ou comme étant le corollaire de ses obligations de service.

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat au Barreau de Nantes

Contentieux administratif : effets de l’abrogation sur la procédure contentieuse en cours

Sortie de vigueur d’un acte administratif et conséquences sur le recours contentieux en cours : brève sur C.A.A. Lyon, 11 février 2021, n°19LY01009

 

1. Conformément aux dispositions du premier alinéa de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative :

« La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».

Une fois la juridiction valablement saisie d’un recours contre une décision administrative, il n’est toutefois pas à exclure que l’acte en litige fasse l’objet d’une décision de retrait ou d’abrogation par l’administration.

Dès lors, eu égard aux effets d’une telle décision de retrait ou d’abrogation sur la situation du requérant, la question de son impact sur le litige en cours se pose nécessairement.

Aussi, en présence d’une telle décision et à l’occasion des questions préalables à l’examen du fond du litige, le juge administratif est conduit à s’interroger légitimement sur l’opportunité de prononcer un non-lieu à statuer ; lequel intervient notamment lorsque l’objet du recours a disparu.

 

2. Les effets dans le temps des décisions d’abrogation et de retrait étant différents, leur impact sur le recours contentieux l’est nécessairement aussi.

Pour rappel, l’article L. 240-1 du Code des relations entre le public et l’administration dispose que :

« Au sens du présent titre, on entend par :

1° Abrogation d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir ;

2° Retrait d’un acte : sa disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé ».

Cette distinction a été saisie par la jurisprudence administrative laquelle en apprécie la portée sur l’opportunité de mettre fin à un litige contentieux sans y statuer.

A propos d’une décision de retrait, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de juger que :

« 2. En premier lieu, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait lieu, pour le juge de la légalité, de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Il en va ainsi, quand bien même l’acte rapporté aurait reçu exécution » (C.E., 9 septembre 2020, n°425377).

Aux termes de cette décision, le Conseil d’Etat a rapproché les effets d’une demande d’annulation contentieuse de ceux du retrait d’un acte administratif.

En conséquence, sauf à ce que la décision de retrait ait été contestée – ce qui a pour effet de maintenir la pertinence du recours contentieux – aucun obstacle ne s’oppose à ce que le juge administratif mette fin au litige sans y statuer.

La décision de retrait emportant disparition rétroactive de la décision rapportée, tous ses effets sont anéantis de sorte que son exécution le temps de son existence est sans incidence sur le non-lieu à statuer.

Une telle conclusion n’est toutefois pas transposable pour les décisions d’abrogation lesquelles n’ont qu’un effet pour l’avenir.

A l’inverse de la décision de retrait, la circonstance que l’acte abrogé ait reçu exécution peut avoir une influence sur la décision du juge administratif de conclure au non-lieu à statuer.

En effet, à la différence d’une décision de retrait qui produira les mêmes effets qu’une décision d’annulation contentieuse de la décision en litige, le requérant peut avoir un intérêt à voir la juridiction administrative statuer au fond du dossier.

Le risque réside en particulier dans la possible exécution des effets de la décision abrogée le temps de son existence.

Cette abrogation n’ayant d’effets que pour l’avenir, le requérant peut être légitime à voir la décision abrogée être purement et simplement annulée par le juge administratif.

C’est pourquoi, la jurisprudence administrative considère que le non-lieu à statuer sur une décision contestée par un requérant puis abrogée par l’administration n’est possible qu’à une double condition :

  • Que l’acte contesté n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur ;
  • Que la décision procédant à l’abrogation de l’acte contesté soit devenue définitive.

En ce sens, la Cour administrative d’appel de Marseille juge que :

« 2. L’abrogation en cours d’instance de l’acte attaqué est une cause de non-lieu à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive » (C.A.A. Marseille, 12 juillet 2019, n°17MA03709).

 

3. Le 11 février 2021, la Cour administrative d’appel de Lyon est venue confirmer cette position ainsi que la jurisprudence établie en la matière en prenant soin de distinguer, dans le même considérant, les décisions portant retrait et celles portant abrogation d’un acte administratif.

Elle a ainsi jugé que :

« 2. En premier lieu, un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Si, avant que le juge n’ait statué, l’acte attaqué est rapporté par l’autorité compétente et si le retrait ainsi opéré acquiert un caractère définitif faute d’être critiqué dans le délai du recours contentieux, il emporte alors disparition rétroactive de l’ordonnancement juridique de l’acte contesté, ce qui conduit à ce qu’il n’y ait plus lieu pour le juge de la légalité de statuer sur le mérite du pourvoi dont il était saisi. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le pourvoi formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive » (C.A.A. Lyon, 11 février 2021, n°19LY01009).

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat au Barreau de Nantes

 

Médiation préalable obligatoire et contentieux indemnitaire dans la fonction publique territoriale : focus sur l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes en date du 23 octobre 2020

Médiation préalable obligatoire et contentieux indemnitaire dans la fonction publique territoriale (C.A.A. Nantes, 23 octobre 2020, n°20NT01262, classé C+)

 

1. Afin de favoriser le recours au modes alternatifs de règlement des différends, le IV de l’article 5 de la loi n°2016-1547 de modernisation de la justice du XXIème siècle en date du 18 novembre 2016 dispose que :

« IV.-A titre expérimental et pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle et les requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi peuvent faire l’objet d’une médiation préalable obligatoire, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat »

Initialement prévue pour une durée de quatre ans, l’expérimentation envisagée a été prolongée par l’article 34 de la loi n°2019-222 en date du 23 mars 2019 portant programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Dès lors, l’obligation de médiation préalable est expérimentée jusqu’au 31 décembre 2021 et les règles fixées par le décret n°2018-101 en date du 16 février 2018 mettant en œuvre cette expérimentation continuent de s’appliquer.

Son article 1er fixe notamment une liste de décisions dont la contestation devant une juridiction doit être impérativement précédée d’une tentative de médiation.

Parmi ces décisions, figurent les :

« 1° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à l’un des éléments de rémunération mentionnés au premier alinéa de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée ;

2° Refus de détachement, de placement en disponibilité ou de congés non rémunérés prévus pour les agents contractuels aux articles 20, 22, 23 et 33-2 du décret du 17 janvier 1986 susvisé et 15, 17, 18 et 35-2 du décret du 15 février 1988 susvisé ;

3° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à la réintégration à l’issue d’un détachement, d’un placement en disponibilité ou d’un congé parental ou relatives au réemploi d’un agent contractuel à l’issue d’un congé mentionné au 2° du présent article ;

4° Décisions administratives individuelles défavorables relatives au classement de l’agent à l’issue d’un avancement de grade ou d’un changement de corps obtenu par promotion interne ;

5° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à la formation professionnelle tout au long de la vie ;

6° Décisions administratives individuelles défavorables relatives aux mesures appropriées prises par les employeurs publics à l’égard des travailleurs handicapés en application de l’article 6 sexies de la loi du 13 juillet 1983 susvisée ;

7° Décisions administratives individuelles défavorables concernant l’aménagement des conditions de travail des fonctionnaires qui ne sont plus en mesure d’exercer leurs fonctions dans les conditions prévues par les articles 1er des décrets du 30 novembre 1984 et du 30 septembre 1985 susvisés »

 

Aux termes du 3° de cet article 1er, les agents de la fonction publique territoriale sont expressément visés :

« 3° Les agents de la fonction publique territoriale employés dans les collectivités territoriales et les établissements publics locaux situés dans un nombre limité de circonscriptions départementales, choisies en raison de la diversité des situations qu’elles présentent et dont la liste est fixée par un arrêté conjoint du garde des sceaux, ministre de la justice, et du ministre chargé des collectivités territoriales, et ayant conclu avant le 1er septembre 2018 avec le centre de gestion de la fonction publique territoriale dont ils relèvent une convention lui confiant la mission de médiation préalable obligatoire en cas de litige avec leurs agents ».

L’arrêté du 2 mars 2018 relatif à l’expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique territoriale est venu préciser les circonscriptions départementales concernées.

Parmi elles, figurent notamment les départements de la Loire-Atlantique, du Maine-et-Loire, de la Vendée, de la Manche, des Côtes-d’Armor, de l’Ille-et-Vilaine et du Finistère ; départements relevant du ressort territorial de la Cour administrative d’appel de Nantes.

Depuis le décret n°2020-516 du 5 mai 2020 modifiant le ressort des cours administratives d’appel, le tribunal administratif d’Orléans ne figure plus dans ce ressort.

2. C’est dans ce contexte que la Cour administrative d’appel de Nantes a été saisie, le 8 avril 2020, d’une requête visant à contester l’ordonnance du Président de la 1ère Chambre du Tribunal administratif d’Orléans en date du 11 février 2020.

Cette ordonnance rejetait comme irrecevable une demande de première instance sollicitant l’annulation de la décision implicite du maire de la commune de Savigny-en-Veron (Indre-et-Loire) portant rejet de sa demande de versement d’une somme d’un montant de 103 620,40 €, outre la condamnation de la commune à lui verser cette même somme en réparation des préjudices subis du fait de son accident de travail.

Le Président de la 1ère Chambre a en effet considéré que la demande présentée était irrecevable faute pour la requérante d’avoir fait précéder son recours contentieux d’une médiation préalable obligatoire.

3. La Cour administrative d’appel de Nantes a annulé l’ordonnance en litige au motif notamment que la liste dressée à l’article 1er du décret n°2018-101 en date du 16 février 2018 était exhaustive.

En ce sens :

« les recours contentieux formés par les agents publics concernés par l’expérimentation de la procédure de médiation préalable obligatoire qui doivent être précédés, à peine d’irrecevabilité, d’une médiation, sont ceux qui sont formés à l’encontre des décisions énumérées par ces dispositions, c’est-à-dire les recours qui tendent à l’annulation ou à la réformation de ces décisions et non ceux qui tendent à la condamnation d’une collectivité publique au paiement d’indemnités en réparation de préjudices » (C.A.A. Nantes, 23 octobre 2020, n°20NT01262).

Autrement dit, seuls les recours tendant à l’annulation ou à la réformation des décisions énumérés à l’article 1er du décret précité doivent être précédées d’une tentative de médiation.

Les demandes indemnitaires ne sont pas concernées.

En conséquence, prenant soin de distinguer une éventuelle décision défavorable concernant l’aménagement des conditions de travail d’un agent et une demande indemnitaire en réparation d’un préjudice, la Cour administrative d’appel de Nantes juge que :

« Dès lors, contrairement à ce qu’a estimé le premier juge, le litige dont a été saisi le tribunal administratif d’Orléans, qui est un litige de nature indemnitaire, ne figurait pas au nombre des recours contentieux formés contre une décision défavorable concernant l’aménagement des conditions de travail des fonctionnaires qui ne sont plus en mesure d’exercer leurs fonctions » (C.A.A. Nantes, 23 octobre 2020, n°20NT01262).

Afin de procéder à un examen au fond, ce dossier a été renvoyé au tribunal administratif d’Orléans.

 

4. Il est toutefois à noter que l’absence d’une telle démarche de médiation préalable ne dispense pas l’agent public de solliciter de son administration qu’elle se prononce sur sa demande indemnitaire et ce, avant que le juge saisi ne statue sur sa demande.

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat au Barreau de Nantes

 

Pour aller plus loin sur la procédure de médiation :

http://www.seban-associes.avocat.fr/fonction-publique-lexperimentation-de-la-mediation-prealable-obligatoire/

 

Fonction publique : Retour sur la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale

1. Aux termes d’une question écrite n°31609 publiée au journal officiel le 4 août 2020, Monsieur le Député d’ILLE-ET-VILAINE Gaël LE BOHEC a interrogé la Ministre de la transformation et de la fonction publiques sur la mise en place du dispositif de rupture conventionnelle au sein de la fonction publique.

Il l’a plus précisément interrogé en ses termes :

« Au regard des remontées du terrain dans la 4ème circonscription d’Ille-et-Vilaine où il est élu, M. le député a constaté que la mise en œuvre des ruptures conventionnelles dans la fonction publique, et en particulier dans l’éducation nationale, semble connaître un début difficile. Il souhaite par conséquent avoir un état des lieux du dispositif à l’échelle nationale et pour l’ensemble de la fonction publique, avec un focus sur l’éducation nationale. Il souhaite notamment connaître le nombre de ruptures conventionnelles contractées au regard des objectifs fixés ».

En réponse, publiée le 16 février 2021, la Ministre de la transformation et de la fonction publiques a indiqué qu’ :

« Un premier état des lieux effectué par enquête auprès des ministères en octobre par la direction générale de l’administration et de la fonction publique montre que, selon les ministères, plusieurs dizaines, voire centaines, de demandes formelles (…) ont été reçues, allant de 7 demandes pour le ministère des affaires étrangères, 112 pour le ministère de l’intérieur, 166 pour les armées, 395 pour les ministères économiques et financiers ou à 673 pour le ministère de l’éducation nationale. (…) A ce stade, la dépense atteint 3,3 M€ pour 119 indemnités spécifiques de rupture conventionnelle versées soit un coût moyen d’environ 28 100 € ».

Le bilan apparaît donc plutôt mitigé dans la fonction publique territoriale.

Sur les 1353 demandes référencées par le ministère de de la transformation et de la fonction publiques, seules 119 indemnités spécifiques de rupture conventionnelle ont été versées, soit un pourcentage de 8,8%.

Eu égard à l’enjeu que ce dispositif de rupture conventionnelle représentait dans la fonction publique, ce premier état des lieux ne correspond pas à l’objectif affiché par la réforme.

Pourtant, il ressortait du compte-rendu du Conseil des ministres du 27 mars 2019 que :

« Parallèlement, les mobilités seront facilitées et encouragées, et les agents dont les services sont transformés bénéficieront d’un accompagnement amélioré. Ainsi : (…) 

    • un dispositif de rupture conventionnelle sur la base d’un commun accord entre l’agent et son employeur, et ouvrant droit à une indemnité de rupture ainsi qu’au bénéfice de l’assurance chômage, est instauré»

2. Ce premier bilan permet toutefois de faire un rappel, pour les collectivités territoriales, sur cette procédure particulière introduite par l’article 72 de la loi n°2019-828 de transformation de la fonction publique en date du 6 août 2019.

Cet article dispose que :

« l’administration et le fonctionnaire mentionné (…) à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (…) peuvent convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions, qui entraîne radiation des cadres et perte de la qualité de fonctionnaire ».

Les agents contractuels de droit public à durée indéterminée sont également concernés.

En ce sens, le III de l’article 72 dispose que :

« Les modalités d’application de la rupture conventionnelle aux agents recrutés par contrat à durée indéterminée de droit public et aux personnels affiliés au régime de retraite institué en application du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, notamment l’organisation de la procédure, sont définies par décret en Conseil d’Etat ».

Le décret n°2019-1593 en date du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique  est venu complété le dispositif en fixant les règles applicables notamment aux fonctionnaires et aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

3. A titre liminaire, les dispositions combinées du I de l’article 72 de la loi n°2019-828 et de l’article 49 ter du décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale excluent du bénéfice de la procédure de rupture conventionnelle :

  • Pour les fonctionnaires :
    • ceux en période de stage ;
    • ceux ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite,
    • ceux détachés en qualité d’agents contractuels ;
  • Pour les agents contractuels de droit public :
    • ceux en période d’essai ;
    • ceux licenciés ou démissionnaires ;
    • ceux ayant atteint l’âge d’ouverture du droit à une pension de retraite ;
    • ceux étant fonctionnaires et détachés en qualité d’agents contractuels.

4. Pour le reste, que l’agent soit titulaire ou contractuel de droit public, les procédures devant être suivies pour aboutir à une rupture conventionnelle sont similaires.

Ainsi, la rupture conventionnelle résulte d’un accord réciproque entre l’agent et son administration.

Sa mise en œuvre est laissée à leur initiative peu importe qu’elle émane de l’agent ou de son administration.

Il convient simplement à la partie qui a pris l’initiative de la procédure d’avertir l’autre de sa demande par lettre recommandée avec accusé de réception ou par remise en main propre contre signature.

La date de correcte réception de la lettre portant demande de rupture conventionnelle servira alors de date de référence pour que l’entretien préalable soit organisé.

En raison de son contenu et de l’accompagnement de l’agent, cet entretien est d’une importance décisive pour la validité de la procédure et revêt même les caractéristiques d’une garantie substantielle.

C’est pourquoi le présent article étudiera la procédure de rupture conventionnelle à travers le prisme de cet entretien.

 

I. Sur le contenu de l’entretien préalable

En raison de la lettre de l’article 2 du décret du 31 décembre 2019 et de l’article 49 quater du décret de 1988, cet entretien doit obligatoirement être organisé au moins dix jours francs et au plus un mois après la réception de la lettre de demande de rupture conventionnelle.

La sanction du non-respect de ce délai n’est pas encore connue.

Cependant, et sous réserve de l’avis contraire d’une juridiction, le strict respect du délai d’un mois ne représente pas une condition substantielle susceptible de priver l’agent d’une garantie et en conséquence de fragiliser la convention de rupture à venir si ce délai venait à être dépassé.

Cependant, bien évidemment afin d’éviter toute fragilité inutile de la procédure, le correct respect de ce délai s’impose.

Sans fixer une liste exhaustive des points à aborder au cours de cette réunion, les dispositions précitées précisent que le ou les entretiens préalables portent principalement sur :

 1° Les motifs de la demande et le principe de la rupture conventionnelle ;

2° La fixation de la date de la fin du contrat ou de la cessation définitive des fonctions pour les agents titulaires ;

3° Le montant envisagé de l’indemnité spécifique de rupture ;

4° Les conséquences de la rupture conventionnelle, et de la cession définitive des fonctions notamment le bénéfice de l’assurance chômage, l’obligation de remboursement de l’indemnité spécifique de rupture et le respect des obligations déontologiques.

 

1. S’agissant des motifs de la demande de rupture conventionnelle, l’administration doit présenter à l’agent les raisons pour lesquelles une demande de rupture conventionnelle est proposée.

Aucune liste exhaustive des motifs susceptibles d’aboutir à une procédure de rupture conventionnelle n’est précisée.

Aussi, l’article 49 bis du décret de 1988 dispos que :

« L’administration et l’agent recruté par contrat à durée indéterminée de droit public peuvent convenir des conditions de la rupture du contrat qui les lie, en application du III de l’article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. (…)

 La rupture conventionnelle ne peut être imposée par l’une ou l’autre des parties ».

Autrement dit et sous réserve de l’avis contraire d’une juridiction éventuellement saisie pour apprécier de la légalité de la convention de rupture, l’administration ou l’agent – selon la partie à l’initiative de la procédure – disposent d’une marge d’appréciation étendue pour déterminer les motifs qui en sont à l’origine.

 

2. S’agissant de la fixation de la date de fin du contrat, ou de la cession définitive des fonctions, elle n’est pas laissée à l’initiative des parties.

Elle est déterminée par un subtil jeu de renvoi entre plusieurs dispositions.

S’agissant des agents titulaires, l’article 5 du décret 2019-1593 en date du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique dispose en son alinéa 4 que :

« La signature de la convention a lieu au moins quinze jours francs après le dernier entretien, à une date arrêtée par l’autorité dont relève l’agent ou l’autorité investie du pouvoir de nomination ou son représentant ».

Cependant, la date de signature de la convention ne correspond pas à la date à laquelle la rupture conventionnelle sera effective.

Il est en effet nécessaire de prendre en compte le délai de rétractation prévu à l’article 6 du même décret, lequel dispose que :

« Chacune des deux parties dispose d’un droit de rétractation. Ce droit s’exerce dans un délai de quinze jours francs, qui commence à courir un jour franc après la date de la signature de la convention de rupture conventionnelle, sous la forme d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou remise en main propre contre signature ».

Autrement dit, cela signifie qu’après le dernier entretien préalable avant la signature de la convention de rupture, un délai minimal de 31 jours doit être respecté avant que la convention de rupture ne devienne effective.

La date de cessation définitive des fonctions qui doit figurer dans la convention de rupture interviendra alors au plus tôt un jour après la fin du délai de rétractation.

Ces règles sont reprises en des termes identiques par les articles 49 septies et octies du décret n°88-145 précité applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

 

3. Eu égard à son importance dans le choix de l’agent d’accepter ou non le principe d’une rupture conventionnelle, le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle apparaît comme une condition substantielle devant être définie avec précision par les services financiers.

Aux termes des dispositions de l’article 1er du décret n°2019-1596 du 31 décembre 2019 relatif à l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle dans la fonction publique et portant diverses dispositions relatives aux dispositifs indemnitaires d’accompagnement des agents dans leurs transitions professionnelles :

« En application de l’article 72 de la loi du 6 août 2019 susvisée, une indemnité spécifique de rupture conventionnelle peut être versée aux fonctionnaires, aux agents contractuels à durée indéterminée de droit public, aux personnels affiliés au régime de retraite institué en application du décret du 5 octobre 2004 susvisé et aux praticiens en contrat à durée indéterminée relevant de l’article L. 6152-1 du code de la santé publique ».

Le montant de cette indemnité est déterminé dans le respect des dispositions prévues par le décret n°2019-1596 du 31 décembre 2019 susvisé.

A ce titre, si le montant de l’indemnité peut être le fruit d’une négociation entre l’agent et son administration, il ressort des textes applicables que l’indemnité devant être versée ne peut pas être inférieure ou supérieure à un certain montant.

En ce sens, l’article 2 du décret n°2019-1596 dispose que :

« Le montant de l’indemnité prévue à l’article 1er ne peut pas être inférieur aux montants suivants :

 – un quart de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années jusqu’à dix ans ;

– deux cinquièmes de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années à partir de dix ans et jusqu’à quinze ans ;

– un demi mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de quinze ans et jusqu’à vingt ans ;

– trois cinquièmes de mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de vingt ans et jusqu’à vingt-quatre ans ».

L’article 3 précise que :

« Le montant maximum de l’indemnité prévue à l’article 1er ne peut pas excéder une somme équivalente à un douzième de la rémunération brute annuelle perçue par l’agent par année d’ancienneté, dans la limite de vingt-quatre ans d’ancienneté ».

Pour apprécier le nombre d’années d’ancienneté, il convient de prendre en compte l’ensemble « des durées de services effectifs accomplis dans la fonction publique de l’Etat, la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalière ».

4. S’agissant des conséquences de la rupture conventionnelle, il est indispensable qu’elles soient portées à la connaissance de l’agent.

Eu égard à leurs implications sur sa carrière, elles représentent une condition substantielle à la validité de son accord et, par conséquent, sont indispensables à la validité de la convention de rupture.

A ce titre, il conviendra d’aborder avec l’agent :

–           le bénéfice de l’assurance chômage ;

–           l’obligation de remboursement de l’indemnité spécifique de rupture ;

–           le respect des obligations déontologiques.

 

  • S’agissant du bénéfice de l’assurance chômage

Il ressort des dispositions du IV de l’article 72 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique que :

« L’article L. 5424-1 du code du travail s’applique aux personnels mentionnés aux 1°, 2°, 5° et 7° du même article L. 5424-1, à l’exception de ceux relevant de l’article L. 4123-7 du code de la défense, lorsque ces personnels sont privés de leur emploi : (…)

 2° Soit que la privation d’emploi résulte d’une rupture conventionnelle convenue en application du I du présent article ou, pour les agents employés en contrat à durée indéterminée de droit public et pour les personnels affiliés au régime de retraite institué en application du décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 précité, en application de conditions prévues par voie réglementaire ».

L’article L. 5424-1 du code du travail dispose notamment que :

« Ont droit à une allocation d’assurance, lorsque leur privation d’emploi est involontaire ou assimilée à une privation involontaire ou en cas de cessation d’un commun accord de leur relation de travail avec leur employeur, et lorsqu’ils satisfont à des conditions d’âge et d’activité antérieure, dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422-3 :

 1° Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l’Etat et de ses établissements publics administratifs, les agents titulaires des collectivités territoriales ainsi que les agents statutaires des autres établissements publics administratifs ainsi que les militaires ».

En conséquence, il conviendra d’indiquer à l’agent que la signature de la convention de rupture ne le privera pas de l’allocation de retour à l’emploi s’il en remplit les conditions.

  • S’agissant de l’obligation de remboursement

Il ressort des dispositions applicables tant aux agents titulaires que contractuels de la fonction publique territoriale que ces derniers s’engagent, pendant une période de six années, à ne pas occuper un emploi au sein de la collectivité territoriale avec laquelle il est convenu d’une rupture conventionnelle ou auprès de tout établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale.

A défaut, l’agent est tenu de procéder au remboursement de l’indemnité spécifique de rupture dans les deux ans suivant son recrutement.

Plus précisément, aux termes des dispositions de l’alinéa 8 de l’article 72 de la loi n°2019-828 de transformation de la fonction publique :

« Le fonctionnaire mentionné à l’article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu’agent public pour occuper un emploi au sein de la collectivité territoriale avec laquelle il est convenu d’une rupture conventionnelle ou auprès de tout établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale est tenu de rembourser à cette collectivité ou cet établissement, au plus tard dans les deux ans qui suivent le recrutement, les sommes perçues au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle. Il en va de même du fonctionnaire mentionné au même article 2 qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu’agent public pour occuper un emploi au sein de l’établissement avec lequel il est convenu d’une rupture conventionnelle ou d’une collectivité territoriale qui en est membre ».

Dans le même sens, l’article 49 decies du décret n°88-145 dispose en son alinéa 1er que :

« Les agents qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, sont recrutés en tant qu’agent public pour occuper un emploi au sein de la même collectivité territoriale ou d’un établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale, sont tenus de rembourser à la collectivité ou l’établissement public, au plus tard dans les deux ans qui suivent leur recrutement, les sommes perçues au titre de l’indemnité spécifique de la rupture conventionnelle ».

 

  • S’agissant du respect des obligations déontologiques

 

Enfin, l’article 4 du décret n°2019-1593 et l’article 49 sexies du décret de 1988 prévoient que les obligations déontologiques s’appliquant aux agents de droit public et prévues notamment aux articles 25 octies et 26 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi qu’à l’article 432-13 du code pénal doivent être rappelées à l’agent engagé dans une procédure de rupture conventionnelle.

Ces dispositions font notamment référence à la compétence de la haute autorité pour la transparence de la vie publique ainsi qu’au strict respect du secret professionnel des agents publics.

Il appartient donc à chaque administration d’indiquer à son agent que la cessation définitive de ses fonctions ou la rupture de son contrat ne le libère pas de l’ensemble des obligations déontologiques applicables aux agents publics.

Tel est le cas par exemple du respect du secret professionnel visé à l’article 26 de la loi du 13 juillet 1983 précitée lequel impose à mon sens à l’agent de ne pas divulguer d’informations obtenues lors de l’exercice de ses fonctions dans son ancienne administration.

L’ensemble des ces éléments sera consigné dans la convention de rupture dont le pouvoir règlementaire a défini les modèles par arrêté en date du 6 février 2020.

Afin de garantir les intérêts de l’agent, celui-ci peut décider de se faire assister par un conseiller de son choix.

 

II. Sur l’accompagnement de l’agent lors de l’entretien préalable

 

1. Aux termes des dispositions de l’article 72 alinéa 10 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique introduisant la possibilité d’une rupture conventionnelle dans la fonction publique, il ressort que :

« Durant la procédure de rupture conventionnelle, le fonctionnaire peut se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix ».

Si cette possibilité offerte à l’agent de se faire assister à l’occasion de l’entretien obligatoire et préalable à la rupture conventionnelle apparaît comme une condition substantielle à la validité de la convention de rupture, la notion d’« organisation syndicale représentative » interroge.

C’est d’ailleurs en ce sens que le Syndicat national des collèges et des lycées (S.N.C.L.) et celui des agrégés de l’enseignement supérieur (S.A.G.E.S.) ont saisi le Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité.

 

2. A l’appui de leur recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir du décret n°2019-1593 du 31 décembre 2019 relatif à la procédure de rupture conventionnelle dans la fonction publique, ils soutiennent que cette disposition serait contraire aux dispositions du sixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 lequel dispose que :

« 6. Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l’action syndicale et adhérer au syndicat de son choix ».

En d’autres termes, en limitant le choix des agents engagés dans une procédure de rupture conventionnelle aux seules organisations syndicales représentatives – excluant de facto les organisations syndicales non-représentatives auprès desquelles ils peuvent être adhérents – le S.N.C.L. et le S.A.G.E.S. estiment que le dixième alinéa de l’article 72 de la loi de transformation de la fonction publique n’est pas conforme à la Constitution.

 

3. Reprenant les trois conditions classiques nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel définies à l’article 23-2 de l’Ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel et tenant à l’application de la décision contestée au litige en cours, à son absence de déclaration de conformité à la constitution et au caractère sérieux de la question posée, le Conseil d’Etat a décidé de renvoyer ladite question au Conseil constitutionnel en jugeant que :

« le moyen tiré de ce que les dispositions du dixième alinéa du I de l’article 72 de la loi du 6 août 2019 méconnaîtraient les droits et libertés garantis par la Constitution, notamment le principe d’égalité et les droits proclamés au sixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, soulève une question qui peut être regardée comme présentant un caractère sérieux » (C.E., 15 juillet 2020, n°439031).

 

4. En première analyse, les termes de cette décision semblaient inviter le Conseil constitutionnel à se prononcer sur la conformité de cette disposition avec le 6ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.

Suivant ce principe particulièrement nécessaire à notre temps :

« 6. Tout homme peut défendre ses droits et ses intérêts par l’action syndicale et adhérer au syndicat de son choix ».

L’occasion était donc offerte au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformité à la Constitution de l’article 72 alinéa 10 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 sous le prisme de l’exercice du droit syndical.

Cependant, une telle opportunité représentait assurément un risque juridique voire politique majeur en ce que le Conseil constitutionnel aurait nécessairement dû se prononcer sur la notion de syndicat représentatif.

 

5. Afin de contourner cet obstacle, le Conseil Constitutionnel a préféré se fonder sur les dispositions de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 en ce que la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse».

S’appuyant alors sur l’interprétation classique du principe d’égalité formulée par le Conseil d’Etat, le Conseil Constitutionnel a considéré que la différence de traitement opérée entre les organisations syndicales représentatives et non-représentatives était sans rapport avec l’objet de la loi.

En conséquence, en adoptant l’article 72 alinéa 10 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 :

« Le législateur a entendu accorder une garantie au fonctionnaire durant la procédure de rupture conventionnelle. Toutefois, le caractère représentatif ou non d’un syndicat ne détermine pas la capacité du conseiller qu’il a désigné à assurer l’assistance du fonctionnaire dans ce cadre. Dès lors, la différence de traitement est sans rapport avec l’objet de la loi ».

Cette disposition méconnait alors le principe d’égalité devant la loi et n’est pas conforme à la Constitution.

 

5. Dès lors, les agents peuvent se faire accompagner du conseiller de leur choix.

Il appartient aux collectivités de se conformer à cette décision eu égard à l’importance de l’accompagnement de l’agent lors de l’entretien préalable obligatoire à la rupture conventionnelle, lequel apparait comme une condition substantielle à la validité de la convention de rupture.

 

Louis-Marie Le Rouzic

Avocat

Vie du cabinet : Intervention de Me Céline CAMUS sur le thème du « Contentieux de l’urbanisme »

 

Céline CAMUS intervenait mardi 16 février 2021 dans les locaux de l’AMF 44  pour former les élus sur le thème du « Contentieux de l’urbanisme »

Merci à l’AMF 44 pour sa confiance renouvelée et aux participants pour la qualité de leur écoute et des échanges !

 

 

 

Au programme de l’après midi :

 

Les conditions de recevabilité, les délais à respecter, les prorogations

    • L’intérêt à agir
    • Le délai de recours
    • La notification
    • Le titre de propriété
    • La dualité des moyens
    • Le recours préalable obligatoire (RAPO)

L’instruction

    • Les délais de procédure
    • La cristallisation des moyens/OCI/mémoire récapitulatif
    • Les moyens invoqués
    • Le retrait
    • La régularisation, l’annulation partielle, le sursis à statuer

Les voies de recours

    • Rappel sur la suspension temporaire de l’appel (R. 811-1-1 CJA)
    • Cassation

Opposabilité d’un bail à l’égard d’une collectivité ayant acquis un bien libre de toute occupation

L’article 1743 du Code civil pose le principe de l’opposabilité du bail en cours à l’acquéreur d’un bien.

Peu importe le type de bail, commercial, d’habitation ou rural.

L’acquéreur ne peut donc expulser l’occupant exploitant si celui-ci est en mesure de produire un bail authentique ou ayant date certaine, ainsi que l’exige l’article 1743 du Code civil.

La jurisprudence se contente d’un bail verbal s’il est démontré que le nouveau propriétaire en connaissait l’existence antérieurement à l’acte translatif de propriété.

Toutefois, si l’acte de vente indique que la parcelle objet de la vente est transmise libre de toute occupation l’acquéreur pourra en principe se prévaloir de l’inopposabilité du bail.

En effet, si la vente est réalisée et qu’elle mentionne que la parcelle est libre de toute occupation et de toute location, le bail rural ne sera donc en principe pas opposable à l’acquéreur.

Voir en ce sens :

« Aux termes de l’article 1743 du Code civil, si le bailleur vend la chose louée, l’acquéreur ne peut expulser le fermier qui a un bail authentique ou dont la date est certaine au sens de l’article 1328 du Code civil. En l’espèce, le bail verbal n’a pas date certaine et le décès du bailleur est sans incidence. Le bail n’a pas été enregistré au fichier immobilier et sa substance n’a pas été constatée dans un acte dressé par un officier public. Par ailleurs, le preneur n’établit pas que l’acheteur avait connaissance du bail. La vente a été réalisée par l’héritier du bailleur et l’acte de vente mentionne que la parcelle est libre de toute occupation et de toute location. Le bail rural verbal n’est donc pas opposable à l’acheteur. » (Cour d’appel, DOUAI, Chambre 3, 31 janvier 2008)

Le cas échéant la commune pourrait exiger du preneur qu’il libère les lieux au besoin judiciairement.

Cette solution doit toutefois être nuancée à la lumière de la jurisprudence qui considère que l’article 1743 du Code civil ne peut pas être invoqué de bonne foi par le nouveau propriétaire qui a eu connaissance de l’existence du bail même n’ayant pas date certaine, avant le transfert de propriété.

Pour la Cour d’appel de Grenoble :

« L’usage régulier et ancien des terres, suivi d’un paiement régulier de fermages, justifie qu’il soit décidé que l’occupant des parcelles, qui y fait paître son bétail à plusieurs reprises dans l’année, qui entretient les clôtures fixes en barbelés, taille les buissons, tond et passe la herse de prairie, est titulaire d’un bail soumis au statut du fermage. » (Cour d’appel, GRENOBLE, Chambre commerciale, 1er mars 2007).

Si la commune ayant acquis le bien ne pouvait pas ignorer l’occupation du terrain, le preneur peut utilement soutenir que le bail rural lui est opposable nonobstant les mentions contraires contenues dans l’acte de vente.

Le cas échéant, si la commune souhaite changer la destination du bien loué, elle pourra demander la résiliation du bail rural à tout moment à condition de notifier la décision au moins 12 mois à l’avance par acte d’huissier.

A défaut de départ spontané passé ce délai, la commune pourra reprendre possession du bien.

Dans une telle hypothèse, la responsabilité des vendeurs pourrait également être recherchée par la commune si le bien ne se révèle pas libre de toute occupation après réitération de la vente.

Il a ainsi été jugé que le vendeur de terres agricoles engage sa responsabilité envers l’acheteur s’il a déclaré dans l’acte de vente que le bien est libre de toute occupation alors que cette déclaration était mensongère puisque la résiliation du bail avait été annulée par une décision de justice rendue quatre ans avant la vente et que le vendeur continuait à percevoir des fermages.

 Pour la Cour d’appel de Caen  :

 « Le vendeur a donc commis une faute au sens de l’article 1382 du Code civil en déclarant que son bien était libre de toute occupation. L’acheteur a conclu une transaction avec le preneur à bail, aux termes de laquelle l’acheteur a versé 20 000 euros au preneur afin que ce dernier abandonne son action en annulation de la vente pour non-respect de son droit de préemption. Le paiement de la somme librement convenue par les parties à la transaction, soit 20 000 euros, ne constitue pas un préjudice directement consécutif à la faute du vendeur. En revanche, si ce dernier n’avait pas caché à l’acheteur que le bien était occupé, l’acquéreur aurait pu négocier une baisse du prix de vente. Il est en effet établi qu’une parcelle occupée en vertu d’un bail rural a une valeur nettement inférieure à celle d’un bien libre d’occupation. La valeur de l’indemnité d’éviction versée aux preneurs dans une telle hypothèse peut être évaluée à un prix de l’ordre de 1 à 2 euros du mètre carré, soit entre 10 000 et 20000 euros pour la parcelle litigieuse. Le préjudice subi par l’acheteur peut donc être évalué à 16 000 euros. » (Cour d’appel, Caen, 7 Juillet 2020 – n° 17/03855).

Voir également en ce sens :

« L’existence du bail verbal est établie par la mise à disposition de parcelles à usage agricole et par le paiement de fermages. En effet, par attestation, le bailleur a confirmé avoir reçu des fermages de 1996 à 2002. Le fait que, dans l’acte authentique de vente de l’ensemble immobilier comprenant les parcelles litigieuses, le bailleur ait déclaré que les biens étaient libres de toute occupation est inopérant, car il s’agit manifestement d’une déclaration mensongère, qui l’expose d’ailleurs à une action de l’acheteur en indemnisation ou en annulation de la vente. » (Cour d’appel, ORLEANS, Chambre des urgences, 27 Mai 2009)

 

Jérôme MAUDET

Avocat