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Collectivités : Cession de biens par acte administratif

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L’article L3211-14 du Code général de la propriété des personnes publiques dispose que :

« Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales. »

Article L 1311-13 du Code général des collectivités territoriales modifié par LOI n°2013-403 du 17 mai 2013 – art. 1 (V)

« Les maires, les présidents des conseils départementaux et les présidents des conseils régionaux, les présidents des établissements publics rattachés à une collectivité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au fichier immobilier, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics.

Lorsqu’il est fait application de la procédure de réception et d’authentification des actes mentionnée au premier alinéa, la collectivité territoriale ou l’établissement public partie à l’acte est représenté, lors de la signature de l’acte, par un adjoint ou un vice-président dans l’ordre de leur nomination. »

Les communes ont donc la possibilité de faire des actes en la forme administrative ce qui leur permet notamment de céder certains biens communaux sans avoir à recourir aux services d’un Notaire.

A cet effet, le Maire es qualité d’officier public, reçoit les actes, leur confère l’authenticité, et en assure la conservation.

Cette faculté n’est offerte aux collectivités qu’à la condition qu’elles soient parties à l’acte.

L’habilitation à recevoir et à authentifier de tels actes étant un pouvoir propre du maire ou du Président du Conseil Départemental ou Régional ne peut pas être déléguée.

L’organe délibérant de la collectivité territoriale partie à l’acte devra désigner, par délibération, un adjoint pour signer ce acte.

Monsieur le Maire, vous voilà Notaire pour l’ensemble des contrats à laquelle votre commune est partie.

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : vente de biens privés et mise en concurrence

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Par un arrêt du 19 mars 2002, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a déjà admis la validité d’une vente qui prévoyait la construction d’un ensemble immobilier devant ensuite faire l’objet d’une division dont un lot devait revenir à la commune :

« Considérant que, par délibération du 16 décembre 1988, le conseil de communauté de la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX a autorisé son président à signer avec la S.A.R.L. Porte de Bordeaux un contrat par lequel cette société construirait et vendrait à la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX, dans les conditions prévues à l’article 1601-3 du code civil, 714 places de stationnement ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, que si ce contrat tendait à la réalisation d’un parc public de stationnement, il n’avait pas pour objet la construction d’un immeuble que la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX aurait conçu en fonction de ses besoins propres et selon des caractéristiques qu’elle aurait elle-même définies ; que la vente ne concernait qu’une partie d’un ensemble immobilier sur l’édification duquel la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX n’exerçait aucun contrôle ni surveillance particulière, la S.A.R.L. Porte de Bordeaux étant maître de l’ouvrage ; qu’il suit de là que la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX est fondée à soutenir que c’est à tort que, pour rejeter son action en responsabilité décennale, le tribunal administratif de Bordeaux a considéré que le contrat litigieux constituait un marché de travaux publics irrégulièrement conclu ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le contrat conclu entre la S.A.R.L. Porte de Bordeaux et la société Spie Sud-Ouest le 26 janvier 1989 pour la construction du parc de stationnement litigieux est un marché de travaux privés ; que la circonstance que le droit d’exercer l’action en garantie décennale ait été transmis à la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX en vertu de l’article 1601- 3 du code civil après la réception de l’ouvrage ne saurait avoir pour effet de modifier la nature juridique de ces travaux dont la juridiction judiciaire peut seule connaître ; que par suite la demande de la COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bordeaux le 28 mai 1993 doit être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ; » (CAA Bordeaux 19 mars 2002, Cté urbaine de Bordeaux, req. n°97BX01384).

La Cour de justice de l’Union européenne tempère toutefois ce principe et considère qu’une convention peut être qualifiée de marché public de travaux si le contrat prévoit une implication de la personne publique ou répond à un besoin autre que la simple vente. (CJCE 25 mars 2010, Helmut Müller GmbH, aff. C-451/08).

En substance,  les ventes qui ne sont pas exclusivement destinées à céder un bien du domaine privé doivent être précédées d’une mise en concurrence.

La commune doit donc garder à l’esprit qu’il existe un risque de qualification dès lors que la commune souhaite être associée au moins indirectement à la réalisation du projet et qu’elle a vocation à acquérir un ou plusieurs lots in fine.

S’agissant des ventes réalisées par les collectivités, il n’est pas anodin de rappeler que la loi prévoit que les actes des personnes publiques peuvent être reçus par les notaires mais également par les maires ou présidents de conseil départemental voire le préfet également officiers publics. 

En pratique, l’acte authentique peut donc prendre la forme d’un acte administratif dont le coût peut s’avérer bien plus intéressant pour l’acquéreur tout en présentant les mêmes garanties.

Jérôme MAUDET

Avocat

Urbanisme : illégalité formelle, compétence liée ou pouvoir d’appréciation

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Un décision administrative doit respecter un certain formalisme faute de quoi celle-ci est illégale.

A titre d’exemple, en application de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 toute décision doit porter mention du nom et du prénom son auteur :

« Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.

Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »

Ainsi, lorsque l’auteur de l’acte omet de mentionner ses nom et prénom la décision encourt l’annulation.

Encore faut-il qu’il existe une ambiguïté :

« 4. Considérant, au surplus, qu’aux termes de la loi du 12 avril 2000 susvisée :  » (…) Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.  » ; que si la société  » LC Appro  » soutient que l’arrêté litigieux ne mentionne pas, en méconnaissance de ces dispositions, le nom et le prénom du maire d’Aubagne, il comporte sa qualité et sa signature ; qu’en l’espèce, il n’en résultait pour la société requérante aucune ambiguïté quant à l’identité du signataire de cet acte ; » (CAA MARSEILLE, 7 Novembre 2014, N°13MA00761).

Par ailleurs, le moyen tiré de l’irrégularité formelle de l’acte attaqué est insusceptible de prospérer si l’auteur de l’acte se trouvait dans le cadre d’une compétence liée.

Le juge administratif considère en effet, que lorsque l’administration n’a d’autre choix que de prendre une décision dans un sens donné, il ne saurait lui être reprochée une quelconque illégalité formelle.

Encore faut-il que l’auteur de l’acte n’ait aucune marge d’appréciation.

C’est ce qu’est venue rappeler la Cour d’appel de Marseille dans un arrêt du 13 mars 2015 :

« 8. Considérant qu’il est constant que l’arrêté de refus de permis de construire du 14 avril 2011, qui doit être regardé comme portant retrait d’un permis de construire tacite, n’a pas été précédé de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire prescrite par les dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000, laquelle a le caractère d’une garantie dont la société requérante a été effectivement privée ; que si le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le maire était tenu de retirer le permis de construire illégalement délivré, il ressort toutefois des pièces du dossier que le maire était nécessairement conduit, pour relever l’éventuelle illégalité du permis en litige, à porter une appréciation sur les faits de l’espèce, notamment sur la question de savoir si le projet d’extension était conforme aux exigences des dispositions du plan local d’urbanisme local applicables en zone agricole, où le projet est implanté ; qu’ainsi, contrairement à ce que les premiers juges ont estimé, le maire n’était pas en situation de compétence liée pour retirer le permis tacite et le moyen d’irrégularité de la procédure n’est, par suite, pas inopérant ; » (Cour administrative d’appel MARSEILLE Chambre 9, 13 Mars 2015 , N°13MA02884).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de Nantes

 

Droit des collectivités : responsabilité du maire à raison des nuisances causées par les occupants d’une aire d’accueil

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En cas de carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, sa responsabilité est susceptible d’être recherchée à raison des nuisances subies par les riverains d’une aire d’accueil.

La prétendue carence des services de l’Etat n’est pas, à elle seule et à la supposée établie, de nature à exonérer la commune de sa propre responsabilité.

Par un arrêt du 5 novembre 2013, la Cour d’appel de BORDEAUX est venue rappeler ce principe qui s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence :

« 3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :  » La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (…) 2°Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (…) les troubles de voisinage, (…)et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; / (…) 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, (…) les pollutions de toute nature…  » ;

4. Considérant qu’il résulte de l’instruction, en particulier du constat d’huissier établi le 28 septembre 2009 à la demande de MmeA…, de nombreux témoignages concordants et circonstanciés, rédigés tant en juillet 2009 qu’au cours de l’année 2012 et du premier semestre 2013, et de planches photographiques dont il n’est pas contesté qu’elles se rapportent à l’aire d’accueil des gens du voyage aménagée provisoirement sur l’unité foncière située en face de l’habitation de M. B…et de MmeA…, que ladite aire est utilisée, par certains de ses occupants, comme lieu de dépôt de véhicules hors d’usage ; que des véhicules y ont été démontés et les pièces détachées entassées ; que de nombreux matériels, dont des appareils électroménagers, sont abandonnés sur l’aire d’accueil ; que les occupants du terrain y pratiquent des feux, notamment de matériaux dont la combustion provoque, non seulement une nuisance olfactive pour le voisinage, mais une pollution atmosphérique ; que l’environnement de ce terrain est détérioré par de nombreux détritus et déjections, y compris des déjections humaines, qui affectent la salubrité des lieux ; qu’en outre, Mme A…a été conduite à porter plainte, le 2 mai 2012, en raison de blessures causées à un de ses animaux domestiques par un tir de fusil qu’elle impute à des occupants de ladite aire pour les avoir vus en possession d’une telle arme peu avant et peu après le coup de feu ; que si, pour contester les éléments de preuve ainsi produits par M. B…et MmeA…, la commune de Graulhet se prévaut d’un rapport établi par les services de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales du Tarn à la suite d’une visite des lieux le 24 juin 2009, ce document se borne à décrire les équipements disponibles pour attester de la conformité de l’aménagement aux dispositions réglementaires applicables et ne contredit pas sérieusement l’état des lieux dressé par le constat d’huissier et confirmé par les nombreux témoignages ; qu’il en est de même du rapport convenu des services de cette direction du 11 décembre 2009, à la suite d’une visite programmée et effectuée le 3 décembre 2009 avec un élu et des responsables de l’administration de la collectivité ; que, dans ces conditions, en se dispensant de prendre les mesures nécessaires pour remédier à l’usage non conforme de l’aire d’accueil par ses occupants, au besoin par l’exclusion de l’aire, et aux atteintes portées à l’ordre public comme à la salubrité publique, alors qu’il a été informé à plusieurs reprises de la situation, le maire de Graulhet a commis une faute qui engage la responsabilité de la commune ; que la police municipale relevant de la compétence du maire, à la seule exception de la tranquillité publique dans les communes où la police est étatisée, par application de l’article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales, la commune de Graulhet ne peut utilement soutenir, pour s’exonérer de sa responsabilité, même partiellement, que les services de l’Etat ont pu commettre une faute en s’abstenant de poursuivre les responsables des troubles de voisinage que subissent M. B…et MmeA… ;

5. Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’usage non conforme de l’aire d’accueil des gens du voyage, l’état d’insalubrité de l’environnement de cet équipement et les risques pour la sécurité de leurs animaux ont causé à M. B…et MmeA…, indépendamment des atteintes qui ont pu être portées à leur tranquillité par les occupants de l’aire, des troubles de toute nature dans leurs conditions d’existence et un préjudice moral dont ils sont en droit d’obtenir réparation ; que, si M. B…et Mme A…ont contesté devant la juridiction administrative plusieurs des actes relatifs à la création de l’aire d’accueil définitive sur le territoire de la commune de Graulhet, au demeurant sur un terrain à proximité immédiate de l’aire actuelle, cette circonstance ne permet pas de leur imputer les préjudices subis, contrairement à ce que soutient la collectivité ; que le tribunal administratif n’a pas fait une évaluation excessive de l’indemnisation à laquelle ils peuvent prétendre en la fixant à la somme de 15 000 euros ;  » (CAA Bordeaux, 5 novembre 2013, N°13BX01069).

En cas de non respect des règles applicables à l’aire d’accueil et notamment du réglement intérieur la commune a tout intérêt à saisir le Tribunal administratif dans le cadre d’un référé mesure utile aux fins d’expulsion.

La procédure est relativement rapide puisqu’il convient de prévoir une quinzaine de jours pour obtenir une ordonnance.

Voir notamment :

« Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L 521-3 du code de justice administrative :

1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 521-3 du code de justice administrative :

« En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative » ;

2. Considérant que, saisi sur le fondement des dispositions précitées, de conclusions tendant à ce que l’expulsion d’un occupant sans droit ni titre du domaine public soit ordonnée, le juge des référés fait droit à celles-ci dès lors que la demande présentée est utile, ne se heurte à aucune contestation sérieuse et que la libération des dépendances occupées présente un caractère d’urgence ;

3. Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. M. et M. G. se sont installés avec leurs véhicules et caravanes sans droit ni titre sur l’aire d’accueil Les Mollaires sise à Saint-Florent-des-Bois laquelle est gérée par La-Roche-sur-Yon agglomération ; que des arrêtés leur ordonnant de quitter les lieux sans délai ont été pris par le président de cet établissement public le 10 avril 2015 ; que la demande de la collectivité ne se heurte à aucune contestation sérieuse ; que l’évacuation des intéressés revêt un caractère d’urgence et d’utilité dès lors que des dégradations des équipements ont été constatés le 31 mars 2015 outre un départ de feux dans le local poubelles et l’incendie d’un véhicule volé sur un terrain vague situé à proximité de l’aire d’accueil ; 

4. Considérant par suite, qu’il y a lieu, d’enjoindre aux intéressés et à tous les occupants de leur chef, de libérer sans délai les lieux et de dire, qu’à défaut de ce faire, la communauté d’agglomération X pourra faire procéder à leur expulsion, au besoin avec le concours de la force publique, sous astreinte de 100 euros par personne et par jour de retard à compter du lendemain de la notification de la présente ordonnance ; Sur les conclusions présentées au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative :

5. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge in solidum de M. M.et de M. G. la somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération X en raison de la présente instance et non compris dans les dépens ; » (TA Ordonnance de référé du 29 avril 2015, n°1503269)

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

 

Droit de la construction : L’intérêt du référé préventif en droit administratif

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A l’occasion de travaux publics, il peut être intéressant pour une commune ou l’un de ses mandataires, de faire établir un constat des propriétés avoisinantes afin de prévenir toute contestation ultérieure.

Un constat d’huissier est envisageable ainsi qu’une expertise amiable réalisée par un homme de l’art.

Toutefois, ces deux méthodes sont loin de pouvoir rivaliser avec une expertise judiciaire contradictoire.

En effet, une telle expertise sera opposable aux parties à la cause et la mission confiée à l’homme de l’art pourra se poursuivre pendant toute la durée des travaux.

En outre, en cas de difficulté de quelque nature que ce soit, il pourra en être référé au juge en charge du contrôle des expertise.

Dans le cadre de travaux publics, la compétence juridictionnelle pour désigner un expert aux fins de constat préventif appartient au juge adminsitratif.

Le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d’avocat et même en l’absence d’une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction.

L’article R. 532-1 du Code de justice administrative dispose en effet que :

« Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l’absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction.

Il peut notamment charger un expert de procéder, lors de l’exécution de travaux publics, à toutes constatations relatives à l’état des immeubles susceptibles d’être affectés par des dommages ainsi qu’aux causes et à l’étendue des dommages qui surviendraient effectivement pendant la durée de sa mission.

Les demandes présentées en application du présent chapitre sont dispensées du ministère d’avocat si elles se rattachent à des litiges dispensés de ce ministère. »

La mission de l’expert proposée au Tribunal dépend de différents paramètres et notamment de la configuration des lieux et des protagonistes (copropriété, centre ville, campagne….)

L’objectif est de faire dresser un état descriptif et qualitatif des immeubles riverains.

Ainsi, si des fissures apparaissent sur lesdits immeubles en cours de chantier, la collectivité devra prendre en charge les frais de réparation ou les faire supporter aux entreprises ou à son assureur.

Inversement les fissures préexistantes ne pourront donner lieu à aucune demande de la part des riverains.

Il est également intéressant de solliciter du juge des référés que l’expert puisse s’adjoindre les conseils d’un sapiteur dans des cas précis (risque de pollution voire d’effondrement, milieu sensible….).

Dans le cadre d’une telle procédure les collectivités ont souvent intérêt à rendre opposables les opérations d’expertise aux entreprises en charge des travaux.

Du point de vue de la procédure, et à l’inverse de la procédure judiciaire, c’est le greffe du Tribunal qui se charge de la notification des requêtes aux défendeurs et non un huissier.

Le coût pour la collectivité s’avère donc moins important que dans le cadre d’une procédure initiée sur le fondement des dispositions de l’article 145 du Code de procédure civile.

Aucune consignation ne sera exigée avant le début des opérations d’expertise.

Le montant des frais d’expertise sera fixé par ordonnance de taxe qui intervient après le début des opérations d’expertise, voire même après le dépôt du rapport.

En règle générale, il convient de prévoir un délai d’environ un mois entre le dépôt de la requête et la désignation d’un expert judiciaire.

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de NANTES

 

Droit de propriété : qui peut juger l’implantation irrégulière d’un ouvrage public ?

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L’atteinte au droit de propriété relève en principe du juge judiciaire.

La question de la responsabilité d’une personne publique ou d’une entreprise chargée d’une mission de service public relève, quant à elle, de la compétence du juge administratif.

En présence d’une voie de fait, le juge judiciaire retrouve toutefois sa compétence.

Il résulte en effet d’une jurisprudence constante que, dès lors que les requérants se prévalent d’une emprise irrégulière qui ne peut pas se rattacher à un pouvoir de l’administration, seul le juge judiciaire a vocation à connaître d’une telle demande.

Voir en ce sens, pour un exemple nantais :

 « Considérant que la requérante ne soutient pas, et qu’il ne ressort pas du dossier, que l’empiètement allégué aurait été autorisé par une décision ou un acte administratif dont il appartiendrait à la juridiction administrative de connaître ; Que dans ces conditions, dans la mesure où le fait invoqué comme origine du préjudice est susceptible de constituer une emprise irrégulière sur une propriété privée, le litige relève de la compétence du juge judiciaire ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la requête doit être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. » (TA NANTES, 24 mai 2012 n°0905137)

Par un arrêt du 18 février 2015, la Cour de cassation est toutefois venue préciser que la circonstance que l’ouvrage soit mal implanté n’est pas, à elle seule, constitutive d’une voie de fait :  

« Vu le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la loi des 16-24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ;

Attendu qu’il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative ;

Attendu, selon l’arrêt attaqué, que M. et Mme X… ont assigné la société Electricité réseau distribution de France (ERDF), sur le fondement de la voie de fait, aux fins de la voir condamnée à procéder à l’enlèvement du poteau électrique implanté sur une parcelle de terrain leur appartenant ; que la société ERDF a soulevé l’incompétence des juridictions de l’ordre judiciaire au profit des juridictions administratives ;

Attendu que pour rejeter cette exception d’incompétence, l’arrêt, après avoir relevé qu’il n’était pas contesté que le poteau électrique litigieux fût un ouvrage public, énonce que si les juridictions judiciaires ne peuvent prescrire aucune mesure de nature à porter atteinte à l’intégrité ou au fonctionnement d’un ouvrage public, il en va autrement d’un acte qui est manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’autorité administrative et lorsqu’aucune procédure de régularisation appropriée n’a été engagée ;

Qu’en statuant ainsi, alors que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration, la cour d’appel a violé le principe et les textes susvisés ; » (Cour de cassation, Chambre civile 1, 18 Février 2015 – n° 14-13.359, 193).

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de NANTES

 

Droit pénal de l’urbanisme : délais de transmission des procès-verbaux

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Les infractions au Code de l’urbanisme doivent être constatées par un agent assermenté dûment habilité à cet effet.

En principe, le Procès-Verbal d’infraction doit être transmis au Parquet avant l’expiration d’un délai de 3 jours.

L’article 29 du Code de procédure pénale dispose en effet que :

« Les gardes particuliers assermentés constatent par procès-verbaux tous délits et contraventions portant atteinte aux propriétés dont ils ont la garde.

Les procès-verbaux sont remis ou envoyés par lettre recommandée directement au procureur de la République. Cet envoi doit avoir lieu, à peine de nullité, dans les trois jours au plus tard, y compris celui où ils ont constaté le fait, objet de leur procès-verbal. »

Le non-respect de ces délais de 3 jours est toutefois apprécié avec bienveillance par le juge judiciaire en application de l’adage « pas de nullité sans grief » :

« Attendu que, pour rejeter l’exception tirée de la nullité du procès-verbal de constat du 13 septembre 2007, l’arrêt retient notamment que la nullité prévue par l’article 29 du code de procédure pénale, qui n’est pas une nullité d’ordre public, ni une nullité résultant de la violation des droits de la défense, ne fait pas grief aux prévenus dès lors qu’ils ne sont pas directement lésés, ni même concernés par cette irrégularité relative au délai de transmission de la procédure au procureur de la République, et qu’il n’est d’ailleurs pas allégué par les appelants que l’inobservation de ce délai ait porté atteinte à leurs intérêts ; » (Cass. Crim. 7 décembre 2010. N° de pourvoi: 10-81729)

Il n’en demeure pas moins préférable de respecter le délai de 3 jours pour éviter tout débat inutile sur ce point.

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit des collectivités : subventions et conseillers municipaux intéressés

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Il est souvent délicat de distinguer l’intérêt de la commune dans son ensemble et l’intérêt personnel de un ou plusieurs élus.

Cette difficulté, est renforcée par le fait que la jurisprudence administrative n’a jamais dégagé de définition précise de la notion d’intérêt personnel à l’affaire.

L’article L.2131-11 du Code général des collectivités territoriales dispose que :

« sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ».

Le Conseil d’Etat considère de manière générale que l’intérêt à l’affaire existe dès lors qu’il ne se confond pas avec « les intérêts de la généralité des habitants de la commune » (CE, 16 décembre 1994, req. n°145370).

Cependant, la simple présence du conseiller municipal ne suffit pas à remettre en cause la légalité de la délibération du conseil municipal.

Le juge administratif vérifie si la participation de l’élu a été de nature à lui permettre d’exercer une influence sur le résultat du vote.

L’existence d’une influence de l’élu sur le résultat du vote fait l’objet d’une appréciation par le juge administratif au regard du cas d’espèce.

L’influence effective sur le résultat du vote est appréciée souplement par la jurisprudence.

Voir en ce sens pour une illustration récente :

« Sur le moyen tiré de la participation au vote d’un conseiller municipal intéressé : 

  1. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales :  » Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires  » ; 
  2. Considérant qu’à supposer même que l’un des conseillers municipaux ayant participé à l’adoption de la délibération attaquée aurait été personnellement intéressé au classement de parcelles lui appartenant, cette circonstance est restée sans influence sur le classement des parcelles appartenant aux requérants ; que, par suite, le moyen fondé sur les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ; » (CAA DOUAI, 5 mars 2015, N°13DA02153)

Il faut donc que l’influence de l’élu intéressé ait été effective, c’est-à-dire que sa participation ait été de nature à exercer une influence décisive sur le résultat du vote.

S’agissant de l’intérêt personnel des élus à l’affaire, l’article L.2123-11 précité prohibe la participation au vote d’un élu qui pourrait être directement intéressé par la délibération.

Il est préférable que le conseiller municipal membre actif d’une association ne peut puisse participer à une délibération la concernant. Cette affirmation doit toutefois être nuancée :

« Considérant qu’aux termes de l’article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales : Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ; que cependant, dès lors que l’association dont s’agit présente un intérêt communal, et que ses membres ne peuvent en retirer aucun bénéfice personnel, la circonstance que le maire de la commune en soit le président et que plusieurs conseillers municipaux fassent partie de son conseil d’administration n’est pas de nature à les faire regarder comme étant intéressés au sens des dispositions précitées ; » (CAA MARSEILLE, 16 septembre 2003, n°99MA01085).

Par ailleurs, le lien de parenté de l’élu ou du conseiller avec des personnes intéressées n’est pas, à lui seul, de nature à établir l’existence d’un intérêt personnel :

« 5. Considérant, (…) que si M. Ducros de Lafarge de Romefort fait état de ce que la belle-soeur et les neveux et nièces de Mme C…conseillère municipale, sont propriétaires en indivision du bien dont l’acquisition fait l’objet des délibérations litigieuses et que l’époux de cette dernière serait notoirement attaché à la réalisation du projet d’ouverture d’un bar, il ne ressort pas des pièces du dossier, que Mme C…aurait influencé le vote du conseil municipal ; qu’en tout état de cause, l’existence d’un lien de parenté avec une personne dont les intérêts sont concernés par l’objet d’une délibération ne suffit pas, à elle seule, à faire regarder un conseiller municipal comme personnellement intéressé à l’affaire dont il est délibéré par le conseil municipal, au sens des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ; que, dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ; » (CAA LYON, 11 Juillet 2013, N° 12LY01336).

Toutefois, l’existence d’un lien de famille entre l’un des architectes désignés pour l’élaboration du POS et le maire a ainsi pu être interprétée comme étant constitutive d’un intérêt personnel de ce dernier (CE, 10 juin 1992, n° 94644).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

Droit des collectivités : décision illégale et responsabilités de la commune et de ses agents

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Toutes les irrégularités sont fautives et sont susceptibles d’engager la responsabilité de la collectivité voire de ses agents :

Ainsi, la délivrance d’un permis de construire en zone inondable constitue une faute (CE, 2 oct. 2002, n°232720), nonobstant le fait que le bénéficiaire du permis ait connu ce risque :

« Considérant, en second lieu, que si les requérants connaissaient le caractère inondable de la partie du terrain classée au plan d’occupation des sols en zone ND 1, aucune faute ne peut être retenue à leur encontre pour avoir sollicité la délivrance d’un permis de construire pour un projet dont l’implantation était prévue sur la partie de ce terrain classée en zone NB 2, où des constructions étaient autorisées, conformément d’ailleurs aux énonciations du certificat d’urbanisme qui leur avait été délivré le 24 juillet 1992 ; que si les requérants n’ont pas entièrement réalisé les travaux de remblais qu’ils avaient prévus, ce fait, postérieur à la délivrance de l’autorisation de construire en litige et distinct de la faute commise par la commune, n’est pas de nature à exonérer cette dernière de sa responsabilité eu égard au fondement juridique de l’action en responsabilité introduite par les requérants. » (CAA Marseille, 10 avr. 2003, N° 99MA00108)

En principe, doit en premier lieu être recherchée la responsabilité administrative de la commune par l’intermédiaire de son maire.

La responsabilité des services instructeurs n’est que secondaire et ne peut être recherchée que dans un second temps :

– soit par la collectivité à laquelle ils appartiennent dans l’hypothèse d’une faute personnelle,

– soit par la collectivité qui a dû répondre de l’illégalité fautive.

Voir notamment en ce sens, la réponse ministérielle du 13 mars 2000, à propos de la responsabilité des services instructeurs de l’Etat (JOAN 13 mars 2000, en réponse à une question écrite n°36684) :

« A la suite de la décentralisation des compétences en matière d’urbanisme opérée en 1983, a été posé le principe de la compétence du maire pour délivrer, au nom de la commune, les permis de construire et les autres autorisations ou actes relatifs à l’utilisation et à l’occupation du sol, dès lors que la commune est dotée d’un plan d’occupation des sols approuvé. Pour exercer cette compétence et instruire les dossiers correspondants, il peut être tout d’abord fait appel aux moyens propres des communes. Ainsi, l’existence d’un service d’urbanisme est systématique dans les très grandes villes, la consistance et les effectifs du service variant ensuite selon les situations locales pour les communes de moindre importance. Pour les petites communes dépourvues de services techniques suffisants, la question des moyens humains peut se résoudre notamment par le recours à la coopération intercommunale ou par la mise à disposition de la commune des services extérieurs de l’Etat. (…) lorsqu’ils instruisent un dossier pour le compte d’une commune, les services de l’Etat engagent la responsabilité de la commune. Ainsi, dans le cas où le maire, au nom de la commune, prendrait une décision qui serait contraire aux lois et aux règlements sur la base d’un avis erroné des services de l’Etat et causerait un préjudice, la responsabilité de la commune serait normalement engagée en cas de plein contentieux.

Ceci étant, plusieurs éléments doivent être soulignés, indépendamment de la souscription par la commune d’une assurance pour se garantir contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations précitées qui fait d’ailleurs l’objet d’une compensation financière de l’Etat au titre de la dotation générale de décentralisation.

(…) la responsabilité de l’Etat pourrait elle-même être engagée envers la commune dans le cas où le service instructeur aurait commis une faute dans le cadre de cette instruction. … »

Ce n’est qu’en cas de faute personnelle que la responsabilité de l’agent est susceptible d’être recherchée.

Or, la jurisprudence a précisé que, quelle que soit sa gravité et même si elle constitue une infraction pénale, une faute personnelle commise par un agent de l’Administration est susceptible d’engager la responsabilité de cette dernière, dès lors qu’elle a été commise non pas dans l’intérêt personnel de cet agent, mais dans l’exercice de ses fonctions et avec les moyens du service, et donc qu’elle n’est pas détachable du service (T. confl., 19 oct. 1998, n° 3131, préfet Tarn : BJDU 1998, p. 469).

Dans cette affaire, un agent de la DDE avait procédé à la falsification des documents graphiques d’un POS à la demande du maire afin de réduire l’emprise d’un espace boisé classé.

Ce faisant, il a engagé la responsabilité administrative de la commune au nom de laquelle sont délivrés les permis de construire outre sa propre responsabilité pénale.

La notion de faute personnelle détachable du service est appréhendée de façon relativement restrictive par la jurisprudence.

En dehors des agissements touchant la vie privée de l’auteur de la faute, la faute personnelle ne recouvre en réalité que deux grandes hypothèses : 

– la première est celle de la faute commise par l’agent dans l’exercice de ses fonctions, mais qui s’en détache psychologiquement à raison de l’intention maligne dont elle procède.

– la seconde est celle où l’agent commet une faute professionnelle d’une gravité telle qu’elle se détache de l’exercice de son mandat.

D’une manière générale, la mise en cause de la responsabilité des agents demeure exceptionnelle.

En effet, coexistent fréquemment une faute personnelle ou une faute de service caractérisée par un fonctionnement défectueux du service.

Si la faute personnelle n’est pas dépourvue de tout lien avec le service, c’est la collectivité qui devra prendre en charge les conséquences financières de la faute de son agent.

S’il venait à être poursuivi, l’agent pourrait demander à bénéficier de la protection fonctionnelle.

L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose en effet que :

« Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire.

Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.

La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.

La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires. »

Par un arrêt du 20 avril 2011, le Conseil d’État a rappelé que le bénéfice de la protection fonctionnelle instituée par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ne peut être refusé à un fonctionnaire ou ancien fonctionnaire qu’en cas de faute personnelle, lorsque sa responsabilité pénale est engagée, ou pour un motif d’intérêt général, lorsqu’il est victime d’attaques dans l’exercice de ses fonctions (CE, 20 avr. 2011, n° 332255, M. Bertrand : JurisData n° 2011-006522 ; JCP A 2011, act. 324).

En complément de la protection fonctionnelle, la responsabilité civile des agents est susceptible d’être couverte par un contrat d’assurance.

Ce contrat est indépendant du contrat de responsabilité civile de la commune.

La garantie s’applique aux conséquences pécuniaires de la responsabilité personnelle encourue par l’élu ou l’agent assuré vis-à-vis des tiers.

Jérôme MAUDET

Avocat

 

Droit des collectivités : responsabilité pénale des agents

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Les agents publics sont susceptibles de faire l’objet de poursuites pénales pour les infractions qu’ils seraient susceptibles de commettre à l’occasion de leurs fonctions.

Le droit pénal français obéit au principe de légalité des délits et des peines : les crimes et délits sont déterminés limitativement par la loi, et nul ne peut être poursuivi pour un fait ou un comportement qui ne soit pas caractérisé par un texte comme constitutif d’une infraction.

Les qualifications sont diverses :

  • Prise illégale d’intérêt,
  • Délit de favoritisme,
  • Concussion,
  • Faux en écriture publique,
  • Mise en danger de la vie d’autrui par manquement à une obligation particulière de prudence…

C’est à l’agent poursuivi qu’il reviendra d’assumer les conséquences pénales de ses actes et en particulier le paiement d’une éventuelle amende laquelle ne pourra pas être prise en charge par une quelconque assurance.

En matière de responsabilité pénale, le critère du rattachement de la faute à l’accomplissement du service est inopérant.

La décision est examinée en tant que telle aux fins d’apprécier si elle est ou non constitutive de l’infraction.

La responsabilité pénale de l’agent public pourra en conséquence être engagée, même à raison d’une faute de sa part qui n’est pas détachable du service.

Tout agent intervenant de manière déterminante dans l’élaboration d’un acte administratif est susceptible de faire l’objet de poursuites pénales.

Or, dans les collectivités locales, les services sont très largement associés à l’élaboration des actes.

Comme en matière de marchés publics, la délivrance d’une autorisation d’urbanisme est une opération complexe qui nécessite l’addition de compétences administratives, juridiques et techniques.

De ce fait, la procédure implique généralement la collaboration de plusieurs personnes, ce qui peut aboutir à la mise en jeu de la responsabilité pénale de plusieurs intervenants à cette procédure.

Les personnes qui ont concouru à l’élaboration de l’acte sans en être directement l’auteur peuvent néanmoins être entendues dans le cadre d’une procédure pénale, voire être poursuivis au titre de la complicité pour certains délits.

Pour qu’elles soient susceptibles d’être poursuivies, il convient d’apprécier si elles ont accompli des actes ayant influencé la prise de la décision.

L’article 122-4 du Code pénal prévoit que :

« n’est pas pénalement responsable la personne qui accompli un acte commandé par l’autorité légitime. »

Ce principe ne souffre qu’une limite, en droit pénal, l’hypothèse où l’ordre donné est manifestement illégal.

Voir notamment en ce sens une réponse ministérielle du ministère de l’équipement du transport et du tourisme publiée au journal officiel de l’Assemblée nationale du 9 janvier 1995 :

« En particulier, il est clair qu’un agent de l’Etat ne saurait participer à l’établissement d’un acte illégal sans porter atteinte à ses devoirs et sans risquer d’engager sa responsabilité pénale. Si donc le maire lui donnait des instructions qui ne lui paraitraient pas conformes au droit, le service instructeur ne pourrait que faire part au maire de son analyse et lui proposer un acte qu’il estime légal. Bien entendu, le maire garde son pouvoir d’appréciation et peut établir et délivrer l’acte qu’il souhaite s’il ne partage pas l’analyse du service instructeur. Les agents de ce service restent, en outre, placés sous l’autorité hiérarchique du chef du service de l’Etat auquel ils appartiennent. »

L’article 28 du statut général de la fonction publique subordonne l’engagement de la responsabilité pénale au fait que l’illégalité compromette gravement un intérêt public.

Cette condition est toutefois presque toujours remplie lorsqu’une sanction pénale est encourue.

Il appartient donc à l’agent qui aurait connaissance d’une illégalité de refuser de proposer une solution non conforme à la légalité, sous peine d’engager sa propre responsabilité.

Si l’auteur de l’acte venait à passer outre, seule sa responsabilité pourrait alors être utilement recherchée.

Pour se prémunir des risques, l’agent a toujours la possibilité de souscrire une assurance défense pénale et protection juridique.

Par cette garantie l’assureur s’engage généralement :

“à défendre devant les tribunaux répressifs, lorsqu’ils sont personnellement impliqués à l’occasion d’un dommage garanti par le présent contrat, le maire, les adjoints, les conseillers municipaux et les délégués spéciaux dans l’exercice de leurs fonctions….”.

Jérôme MAUDET

Avocat