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Droit pénal de l’urbanisme : caractères réel et complémentaire de la remise en état des lieux

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Il résulte de l’article 131-11 du Code pénal que seules les peines complémentaires peuvent être prononcées à titre principal.

La Cour de cassation a ainsi censuré l’arrêt qui après avoir déclaré le prévenu coupable d’avoir exécuté des travaux non autorisés par un permis de construire, a ordonné à titre de peine principale et sous astreinte, la mise en conformité des lieux et la démolition des constructions irrégulières. (Cass. crim., 15 janv. 2013, n° 12-84.666 : JurisData n° 2013-001630.)

En effet, la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, la démolition de ces  derniers ou la réaffectation du sol, prévues par l’article L. 480-5 du Code de l’urbanisme, constituent des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite et non des sanctions pénales.

Voir également en ce sens :

« Mais attendu que la mise en conformité des lieux ou des ouvrages, la démolition de ces derniers ou la réaffectation du sol, prévues par l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme, constituent des mesures à caractère réel destinées à faire cesser une situation illicite, et non des sanctions pénales. »(Cass. Crim., 6 novembre 2012, N° 12-82.449, 6606, Numéro JurisData : 2012-025741)

Jérôme MAUDET

Avocat

Permis de construire : la fraude corrompt tout

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Fraus omnia corrumpit.

Tout acte obtenu par fraude peut être retiré ou abrogé sans condition de délai (CE, 13 juin 2003, préfet Jura c/ Cattin N° 250503).

L’Administration est tenue de prononcer le retrait de sa décision :

« Le permis de construire litigieux a été obtenu à la suite de manoeuvres frauduleuses de son titulaire. Ainsi, il n’a pu créer de droits à son profit. Par suite, le maire saisi de la demande du requérant, même si celle-ci avait été présentée après l’expiration du délai de recours contentieux à l’encontre dudit permis, était tenu d’en prononcer le retrait. Par conséquent, il y a lieu d’annuler la décision implicite du maire refusant de retirer son arrêté du 8 août 1988. » (CAA Marseille, 1er juill. 1999, Morisson : JurisData n° 1999-111062).

L’appréciation de l’existence d’une fraude ayant conduit à l’obtention d’une décision relève de l’appréciation souveraine des juges du fond.

Le juge administratif entend assez largement la notion de fraude.

Il n’en demeure pas moins que la fraude doit être prouvée :

« En l’espèce, l’allocation pouvait être attribuée pour les 120 salariés d’un établissement licenciés pour motif économique et âgés de moins de cinquante-six ans et deux mois. Cette allocation été supprimée à un salarié algérien qui, pour obtenir du tribunal algérien de première instance la rectification de sa date de naissance uniquement dans le but d’obtenir le bénéfice de l’allocation litigieuse. Les radiographies effectuées révèlent que son âge se situe, sans certitude aux alentours de cinquante et un ou cinquante neuf ans, et vraisemblablement aux alentours de la soixantaine plutôt que de la cinquantaine. La fraude alléguée par l’administration n’est donc pas établie et ne pouvait justifier l’interruption du versement de l’allocation en cause. La décision du ministre rejetant le recours gracieux de l’intéressé est donc annulée. » (CAA Nantes, 29 juin 2001, Zoubairi : JurisData n°2001-175157)

 

 

Urbanisme : illégalité formelle, compétence liée ou pouvoir d’appréciation

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Un décision administrative doit respecter un certain formalisme faute de quoi celle-ci est illégale.

A titre d’exemple, en application de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 toute décision doit porter mention du nom et du prénom son auteur :

« Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.

Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »

Ainsi, lorsque l’auteur de l’acte omet de mentionner ses nom et prénom la décision encourt l’annulation.

Encore faut-il qu’il existe une ambiguïté :

« 4. Considérant, au surplus, qu’aux termes de la loi du 12 avril 2000 susvisée :  » (…) Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.  » ; que si la société  » LC Appro  » soutient que l’arrêté litigieux ne mentionne pas, en méconnaissance de ces dispositions, le nom et le prénom du maire d’Aubagne, il comporte sa qualité et sa signature ; qu’en l’espèce, il n’en résultait pour la société requérante aucune ambiguïté quant à l’identité du signataire de cet acte ; » (CAA MARSEILLE, 7 Novembre 2014, N°13MA00761).

Par ailleurs, le moyen tiré de l’irrégularité formelle de l’acte attaqué est insusceptible de prospérer si l’auteur de l’acte se trouvait dans le cadre d’une compétence liée.

Le juge administratif considère en effet, que lorsque l’administration n’a d’autre choix que de prendre une décision dans un sens donné, il ne saurait lui être reprochée une quelconque illégalité formelle.

Encore faut-il que l’auteur de l’acte n’ait aucune marge d’appréciation.

C’est ce qu’est venue rappeler la Cour d’appel de Marseille dans un arrêt du 13 mars 2015 :

« 8. Considérant qu’il est constant que l’arrêté de refus de permis de construire du 14 avril 2011, qui doit être regardé comme portant retrait d’un permis de construire tacite, n’a pas été précédé de la mise en oeuvre de la procédure contradictoire prescrite par les dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000, laquelle a le caractère d’une garantie dont la société requérante a été effectivement privée ; que si le tribunal administratif de Montpellier a relevé que le maire était tenu de retirer le permis de construire illégalement délivré, il ressort toutefois des pièces du dossier que le maire était nécessairement conduit, pour relever l’éventuelle illégalité du permis en litige, à porter une appréciation sur les faits de l’espèce, notamment sur la question de savoir si le projet d’extension était conforme aux exigences des dispositions du plan local d’urbanisme local applicables en zone agricole, où le projet est implanté ; qu’ainsi, contrairement à ce que les premiers juges ont estimé, le maire n’était pas en situation de compétence liée pour retirer le permis tacite et le moyen d’irrégularité de la procédure n’est, par suite, pas inopérant ; » (Cour administrative d’appel MARSEILLE Chambre 9, 13 Mars 2015 , N°13MA02884).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de Nantes

 

Droit de propriété : peut ont faire supprimer une servitude de vue ou un simple jour ?

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L’article 676 du Code civil relatif aux jours précise que :

« Le propriétaire d’un mur non mitoyen, joignant immédiatement l’héritage d’autrui, peut pratiquer dans ce mur des jours ou fenêtres à fer maillé et verre dormant.

Ces fenêtres doivent être garnies d’un treillis de fer, dont les mailles auront un décimètre (environ trois pouces huit lignes) d’ouverture au plus, et d’un châssis à verre dormant. »

L’ouverture de jours respectant les dispositions des articles 676 et 677 du Code civil correspond à l’exercice normal du droit de propriété et n’implique aucune prétention de servitude sur le fonds voisin.

L’ouverture d’une fenêtre qui est un simple jour et non pas une vue droite ne peut pas entraîner l’acquisition par prescription d’une servitude de vue.

Le propriétaire du « fonds servant » ne peut, en principe, pas en demander la suppression.

Rien ne lui empêche, en revanche, de bâtir un mur, même à l’extrême limite de votre fonds, en respectant la réglementation et ainsi obstruer les jours ouverts sur son fonds.

S’il s’agit en réalité d’une vue au sens de la jurisprudence, la question est un peu plus délicate.

S’agissant des servitudes de vue, l’article 688 du Code civil dispose en effet que :

« Les servitudes sont ou continues, ou discontinues.

Les servitudes continues sont celles dont l’usage est ou peut être continuel sans avoir besoin du fait actuel de l’homme : tels sont les conduites d’eau, les égouts, les vues et autres de cette espèce.

Les servitudes discontinues sont celles qui ont besoin du fait actuel de l’homme pour être exercées : tels sont les droits de passage, puisage, pacage et autres semblables. »

L’article 689 dispose pour sa part que :

« Les servitudes sont apparentes ou non apparentes.

Les servitudes apparentes sont celles qui s’annoncent par des ouvrages extérieurs, tels qu’une porte, une fenêtre, un aqueduc.

Les servitudes non apparentes sont celles qui n’ont pas de signe extérieur de leur existence, comme, par exemple, la prohibition de bâtir sur un fonds, ou de ne bâtir qu’à une hauteur déterminée. »

L’article 690 précise enfin que :

« Les servitudes continues et apparentes s’acquièrent par titre, ou par la possession de trente ans. »

 S’il n’existe aucune mention dans les titres et que la vue existe depuis moins de 30 ans, la suppression de la vue peut être exigée.

En effet la jurisprudence considère de manière constante, y compris lorsqu’il existe un acte sous-seing privé, (c’est-à-dire une convention prévoyant la création d’une servitude au profit d’une personne et non d’un fonds) qu’une servitude doit être reprise par acte authentique :

« Constitue une condition intrinsèque de validité de la servitude de vue la reprise par acte authentique, pour inscription au livre foncier, de l’acte sous seing privé autorisant la création de vues droites.

La mention de l’acceptation des servitudes existantes dans l’acte de vente d’un immeuble ne saurait régulariser la servitude de vue litigieuse, celle-ci doit donc être supprimée. » (Cour d’appel, COLMAR, Chambre civile 3, 5 Novembre 1990, Numéro JurisData : 1990- 050314)

En l’absence de mention de la servitude dans le titre, l’action du propriétaire du « fonds dominant » ou des éventuels acquéreurs destinée à obtenir le maintien du jour serait difficile à mettre en œuvre.

« L’existence d’une servitude au profit d’un fonds dominant ne peut trouver son fondement que dans le titre du fonds servant. Il peut être suppléé par témoins ou présomptions à l’insuffisance de l’acte invoqué comme titre de servitude lorsqu’il existe un commencement de preuve par écrit. » (CAA Lyon, 15 octobre 2013, N°12/02660).

Jérôme MAUDET

Avocat

Droit de la construction : L’intérêt du référé préventif en droit administratif

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A l’occasion de travaux publics, il peut être intéressant pour une commune ou l’un de ses mandataires, de faire établir un constat des propriétés avoisinantes afin de prévenir toute contestation ultérieure.

Un constat d’huissier est envisageable ainsi qu’une expertise amiable réalisée par un homme de l’art.

Toutefois, ces deux méthodes sont loin de pouvoir rivaliser avec une expertise judiciaire contradictoire.

En effet, une telle expertise sera opposable aux parties à la cause et la mission confiée à l’homme de l’art pourra se poursuivre pendant toute la durée des travaux.

En outre, en cas de difficulté de quelque nature que ce soit, il pourra en être référé au juge en charge du contrôle des expertise.

Dans le cadre de travaux publics, la compétence juridictionnelle pour désigner un expert aux fins de constat préventif appartient au juge adminsitratif.

Le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d’avocat et même en l’absence d’une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction.

L’article R. 532-1 du Code de justice administrative dispose en effet que :

« Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l’absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction.

Il peut notamment charger un expert de procéder, lors de l’exécution de travaux publics, à toutes constatations relatives à l’état des immeubles susceptibles d’être affectés par des dommages ainsi qu’aux causes et à l’étendue des dommages qui surviendraient effectivement pendant la durée de sa mission.

Les demandes présentées en application du présent chapitre sont dispensées du ministère d’avocat si elles se rattachent à des litiges dispensés de ce ministère. »

La mission de l’expert proposée au Tribunal dépend de différents paramètres et notamment de la configuration des lieux et des protagonistes (copropriété, centre ville, campagne….)

L’objectif est de faire dresser un état descriptif et qualitatif des immeubles riverains.

Ainsi, si des fissures apparaissent sur lesdits immeubles en cours de chantier, la collectivité devra prendre en charge les frais de réparation ou les faire supporter aux entreprises ou à son assureur.

Inversement les fissures préexistantes ne pourront donner lieu à aucune demande de la part des riverains.

Il est également intéressant de solliciter du juge des référés que l’expert puisse s’adjoindre les conseils d’un sapiteur dans des cas précis (risque de pollution voire d’effondrement, milieu sensible….).

Dans le cadre d’une telle procédure les collectivités ont souvent intérêt à rendre opposables les opérations d’expertise aux entreprises en charge des travaux.

Du point de vue de la procédure, et à l’inverse de la procédure judiciaire, c’est le greffe du Tribunal qui se charge de la notification des requêtes aux défendeurs et non un huissier.

Le coût pour la collectivité s’avère donc moins important que dans le cadre d’une procédure initiée sur le fondement des dispositions de l’article 145 du Code de procédure civile.

Aucune consignation ne sera exigée avant le début des opérations d’expertise.

Le montant des frais d’expertise sera fixé par ordonnance de taxe qui intervient après le début des opérations d’expertise, voire même après le dépôt du rapport.

En règle générale, il convient de prévoir un délai d’environ un mois entre le dépôt de la requête et la désignation d’un expert judiciaire.

Jérôme MAUDET

Avocat au Barreau de NANTES

 

Droit pénal de l’urbanisme : délais de transmission des procès-verbaux

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Les infractions au Code de l’urbanisme doivent être constatées par un agent assermenté dûment habilité à cet effet.

En principe, le Procès-Verbal d’infraction doit être transmis au Parquet avant l’expiration d’un délai de 3 jours.

L’article 29 du Code de procédure pénale dispose en effet que :

« Les gardes particuliers assermentés constatent par procès-verbaux tous délits et contraventions portant atteinte aux propriétés dont ils ont la garde.

Les procès-verbaux sont remis ou envoyés par lettre recommandée directement au procureur de la République. Cet envoi doit avoir lieu, à peine de nullité, dans les trois jours au plus tard, y compris celui où ils ont constaté le fait, objet de leur procès-verbal. »

Le non-respect de ces délais de 3 jours est toutefois apprécié avec bienveillance par le juge judiciaire en application de l’adage « pas de nullité sans grief » :

« Attendu que, pour rejeter l’exception tirée de la nullité du procès-verbal de constat du 13 septembre 2007, l’arrêt retient notamment que la nullité prévue par l’article 29 du code de procédure pénale, qui n’est pas une nullité d’ordre public, ni une nullité résultant de la violation des droits de la défense, ne fait pas grief aux prévenus dès lors qu’ils ne sont pas directement lésés, ni même concernés par cette irrégularité relative au délai de transmission de la procédure au procureur de la République, et qu’il n’est d’ailleurs pas allégué par les appelants que l’inobservation de ce délai ait porté atteinte à leurs intérêts ; » (Cass. Crim. 7 décembre 2010. N° de pourvoi: 10-81729)

Il n’en demeure pas moins préférable de respecter le délai de 3 jours pour éviter tout débat inutile sur ce point.

Jérôme MAUDET

Avocat

Trouble du voisinage : perte de vue et d’ensoleillement

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La construction d’une extension crée généralement des désagréments aux voisins déjà installés sur place.

Ces désagréments s’ils sont constitutifs d’un trouble ne sont pas, pour autant, constitutifs d’un trouble anormal du voisinage.

La Cour d’appel de MONTPELLIER a d’ailleurs estimé que l’obstruction d’une vue, à la supposer même « imprenable », ne constitue pas, à elle seule, un trouble anormal de voisinage :

« la vue dont jouit un propriétaire depuis sa maison n’est pas un droit susceptible en lui-même de protection tant qu’il n’y a pas de troubles dépassant l’inconvénient normal de voisinage.

Ainsi, en achetant un chalet implanté sur le lot No33 du « Lotissement du Lac», Les consorts Y… ne pouvaient ignorer que la « vue exceptionnelle sur le lac de MATEMALE et sur les Pyrénées » dont ils jouissaient n’était nullement garantie, et constituait un avantage précaire qui cesserait tôt ou tard lorsqu’une construction serait édifiée sur la parcelle voisine encore non bâtie du même lotissement, le fait que leur maison ait été édifiée en premier ne leur conférant aucune prééminence, aucun droit de s’opposer à des constructions ultérieures sur les fonds voisins.

En d’autres termes, la perte d’agrément – voire même de 25 % de la valeur de leur bien ainsi qu’ils le prétendent – pouvant résulter de la réduction de la vue causée par l’implantation du nouvel immeuble, ne peut être considérée en soi comme un trouble anormal ou excessif, dans la mesure où elle ne procède que de l’exercice du droit légitime du propriétaire voisin de construire dans le respect des règles en vigueur, sauf aux époux Y… à rapporter la preuve de circonstances particulières démontrant un abus de ce droit, générateur de troubles excédant les inconvénients normaux du voisinage.

Or force est de constater qu’ils se bornent à faire valoir que leur vue s’arrête désormais à la façade de ce bâtiment qui masque le panorama, mais n’apportent aucun élément concret permettant de démontrer que ce trouble présente un caractère anormal ni que l’immeuble n’a pas été édifié conformément au permis de construire et aux prescriptions d’urbanisme. Au contraire, les photographies produites révèlent que la construction qui les prive en partie de la vue sur le lac n’est pas un bâtiment particulièrement inesthétique, ou encore d’une hauteur de nature à générer un sentiment d’enfermement, mais un chalet en bois d’un étage de belle facture apparente, dans le style du pays.

Ne rapportant pas dès lors la preuve de l’existence des troubles anormaux de voisinage qu’ils invoquent, les consorts Y… seront en conséquence déboutés de toutes leurs demandes. »  (CA MONTPELLIER, 3 juin 2008, N°07/4081).

S’agissant de la perte d’ensoleillement, la jurisprudence a coutume de rappeler que les avantages dont bénéficie un propriétaire, tels qu’une vue dégagée ou un ensoleillement important, ne sont pas des droits acquis, sauf à rendre impossible toute évolution du tissu construit.

« Attendu, selon l’arrêt attaqué (Bordeaux, 6 avril 1993), que M. X… ayant édifié une construction en limite de sa propriété, contiguë à celle de M. Y…, ce dernier se plaignant d’une diminution de l’ensoleillement et de l’éclairement, l’a assigné en dommages-intérêts en invoquant un trouble anormal de voisinage ; (…)

Mais attendu que l’arrêt retient que M. Y… n’est pas fondé à se plaindre d’une diminution de l’ensoleillement et de l’éclairement de sa maison par suite de l’extension de la construction de M. X… en limite de sa propriété et de la perte d’un avantage nécessairement précaire au centre d’une agglomération très peuplée, cet inconvénient ne constituant pas en de telles circonstances un trouble anormal de voisinage ; » (Cass. Civ. 2, 3 mai 1995, pourvoi: N°93-15920)

La Cour d’appel de CAEN a d’ailleurs rappelé qu’en dépit d’une perte d’ensoleillement avérée, la construction d’un hôtel n’est pas de nature à justifier une action pour trouble anormal du voisinage.

« Ne constitue pas un trouble anormal de voisinage l’édification, sur un terrain jouxtant l’immeuble des revendiquants, d’un hôtel.

 En effet, les propriétaires d’appartements n’ont d’une part aucun droit acquis opposable à la société d’investissement de bénéficier d’une vue sur la mer telle qu’elle empêche la construction d’un immeuble de 3 ou 4 étages. (…)

Enfin, sur l’ensoleillement, dans une zone relativement urbanisée, une perte d’ensoleillement en fin de soirée est dans l’ordre des choses, étant observé que la clarté peut continuer sans ensoleillement direct. » (Cour d’appel de Caen, 17 Mars 2009, N°07/03576).

Par un arrêt du même jour la Cour d’appel de MONTPELLIER a confirmé cette position :

« la perte d’ensoleillement, limitée, qui procède de l’exercice du droit légitime du propriétaire voisin d’édifier une maison, ne constitue pas, alors que les constructions sont situées dans un milieu urbain et constructible où nul ne dispose d’un droit acquis sur l’environnement et où chacun peut s’attendre à être privé d’un avantage en fonction de l’évolution du contexte, un trouble excédant les inconvénients normaux du voisinage et ouvrant droit à réparation. » (Cour d’appel de MONTPELLIER, 17 mars 2009, N° 07/03576).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

 

Droit des collectivités : décision illégale et responsabilités de la commune et de ses agents

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Toutes les irrégularités sont fautives et sont susceptibles d’engager la responsabilité de la collectivité voire de ses agents :

Ainsi, la délivrance d’un permis de construire en zone inondable constitue une faute (CE, 2 oct. 2002, n°232720), nonobstant le fait que le bénéficiaire du permis ait connu ce risque :

« Considérant, en second lieu, que si les requérants connaissaient le caractère inondable de la partie du terrain classée au plan d’occupation des sols en zone ND 1, aucune faute ne peut être retenue à leur encontre pour avoir sollicité la délivrance d’un permis de construire pour un projet dont l’implantation était prévue sur la partie de ce terrain classée en zone NB 2, où des constructions étaient autorisées, conformément d’ailleurs aux énonciations du certificat d’urbanisme qui leur avait été délivré le 24 juillet 1992 ; que si les requérants n’ont pas entièrement réalisé les travaux de remblais qu’ils avaient prévus, ce fait, postérieur à la délivrance de l’autorisation de construire en litige et distinct de la faute commise par la commune, n’est pas de nature à exonérer cette dernière de sa responsabilité eu égard au fondement juridique de l’action en responsabilité introduite par les requérants. » (CAA Marseille, 10 avr. 2003, N° 99MA00108)

En principe, doit en premier lieu être recherchée la responsabilité administrative de la commune par l’intermédiaire de son maire.

La responsabilité des services instructeurs n’est que secondaire et ne peut être recherchée que dans un second temps :

– soit par la collectivité à laquelle ils appartiennent dans l’hypothèse d’une faute personnelle,

– soit par la collectivité qui a dû répondre de l’illégalité fautive.

Voir notamment en ce sens, la réponse ministérielle du 13 mars 2000, à propos de la responsabilité des services instructeurs de l’Etat (JOAN 13 mars 2000, en réponse à une question écrite n°36684) :

« A la suite de la décentralisation des compétences en matière d’urbanisme opérée en 1983, a été posé le principe de la compétence du maire pour délivrer, au nom de la commune, les permis de construire et les autres autorisations ou actes relatifs à l’utilisation et à l’occupation du sol, dès lors que la commune est dotée d’un plan d’occupation des sols approuvé. Pour exercer cette compétence et instruire les dossiers correspondants, il peut être tout d’abord fait appel aux moyens propres des communes. Ainsi, l’existence d’un service d’urbanisme est systématique dans les très grandes villes, la consistance et les effectifs du service variant ensuite selon les situations locales pour les communes de moindre importance. Pour les petites communes dépourvues de services techniques suffisants, la question des moyens humains peut se résoudre notamment par le recours à la coopération intercommunale ou par la mise à disposition de la commune des services extérieurs de l’Etat. (…) lorsqu’ils instruisent un dossier pour le compte d’une commune, les services de l’Etat engagent la responsabilité de la commune. Ainsi, dans le cas où le maire, au nom de la commune, prendrait une décision qui serait contraire aux lois et aux règlements sur la base d’un avis erroné des services de l’Etat et causerait un préjudice, la responsabilité de la commune serait normalement engagée en cas de plein contentieux.

Ceci étant, plusieurs éléments doivent être soulignés, indépendamment de la souscription par la commune d’une assurance pour se garantir contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations précitées qui fait d’ailleurs l’objet d’une compensation financière de l’Etat au titre de la dotation générale de décentralisation.

(…) la responsabilité de l’Etat pourrait elle-même être engagée envers la commune dans le cas où le service instructeur aurait commis une faute dans le cadre de cette instruction. … »

Ce n’est qu’en cas de faute personnelle que la responsabilité de l’agent est susceptible d’être recherchée.

Or, la jurisprudence a précisé que, quelle que soit sa gravité et même si elle constitue une infraction pénale, une faute personnelle commise par un agent de l’Administration est susceptible d’engager la responsabilité de cette dernière, dès lors qu’elle a été commise non pas dans l’intérêt personnel de cet agent, mais dans l’exercice de ses fonctions et avec les moyens du service, et donc qu’elle n’est pas détachable du service (T. confl., 19 oct. 1998, n° 3131, préfet Tarn : BJDU 1998, p. 469).

Dans cette affaire, un agent de la DDE avait procédé à la falsification des documents graphiques d’un POS à la demande du maire afin de réduire l’emprise d’un espace boisé classé.

Ce faisant, il a engagé la responsabilité administrative de la commune au nom de laquelle sont délivrés les permis de construire outre sa propre responsabilité pénale.

La notion de faute personnelle détachable du service est appréhendée de façon relativement restrictive par la jurisprudence.

En dehors des agissements touchant la vie privée de l’auteur de la faute, la faute personnelle ne recouvre en réalité que deux grandes hypothèses : 

– la première est celle de la faute commise par l’agent dans l’exercice de ses fonctions, mais qui s’en détache psychologiquement à raison de l’intention maligne dont elle procède.

– la seconde est celle où l’agent commet une faute professionnelle d’une gravité telle qu’elle se détache de l’exercice de son mandat.

D’une manière générale, la mise en cause de la responsabilité des agents demeure exceptionnelle.

En effet, coexistent fréquemment une faute personnelle ou une faute de service caractérisée par un fonctionnement défectueux du service.

Si la faute personnelle n’est pas dépourvue de tout lien avec le service, c’est la collectivité qui devra prendre en charge les conséquences financières de la faute de son agent.

S’il venait à être poursuivi, l’agent pourrait demander à bénéficier de la protection fonctionnelle.

L’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dispose en effet que :

« Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire.

Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.

La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.

La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires. »

Par un arrêt du 20 avril 2011, le Conseil d’État a rappelé que le bénéfice de la protection fonctionnelle instituée par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ne peut être refusé à un fonctionnaire ou ancien fonctionnaire qu’en cas de faute personnelle, lorsque sa responsabilité pénale est engagée, ou pour un motif d’intérêt général, lorsqu’il est victime d’attaques dans l’exercice de ses fonctions (CE, 20 avr. 2011, n° 332255, M. Bertrand : JurisData n° 2011-006522 ; JCP A 2011, act. 324).

En complément de la protection fonctionnelle, la responsabilité civile des agents est susceptible d’être couverte par un contrat d’assurance.

Ce contrat est indépendant du contrat de responsabilité civile de la commune.

La garantie s’applique aux conséquences pécuniaires de la responsabilité personnelle encourue par l’élu ou l’agent assuré vis-à-vis des tiers.

Jérôme MAUDET

Avocat

 

Droit des collectivités : permis de construire et corruption

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L’octroi d’une libéralité destinée à favoriser la délivrance d’un permis de construire peut constituer un délit de corruption passive ou active suivant que l’on se place du côté de la collectivité ou de l’entreprise.

L’article 432-11 du Code pénal précise en effet que :

« Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, ou investie d’un mandat électif public, de solliciter ou d’agréer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour elle-même ou pour autrui :

 1° Soit pour accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° Soit pour abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

L’article 433-1 du même Code dispose que :

« Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait, par quiconque, de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques à une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public, pour elle-même ou pour autrui, afin :

1° Soit qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° Soit qu’elle abuse de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

Est puni des mêmes peines le fait de céder à une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public qui sollicite, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour elle-même ou pour autrui, afin d’accomplir ou de s’abstenir d’accomplir un acte visé au 1° ou d’abuser de son influence dans les conditions visées au 2°. »

L’article 433-2 précise également que :

 « Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait, par quiconque, de solliciter ou d’agréer, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, afin d’abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

 Est puni des mêmes peines le fait de céder aux sollicitations prévues au premier alinéa ou de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques à une personne, pour elle-même ou pour autrui, afin qu’elle abuse de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable. »

 Selon la Cour de cassation, le délit est constitué, y compris lorsque le profit retiré par le corrompu peut être indirect.

 Tel est notamment le cas lorsqu’une commune soumet la délivrance d’un permis de construire à une contrepartie :

 « Attendu que, pour déclarer Alain X… coupable de corruption passive, l’arrêt attaqué et le jugement qu’il confirme énoncent que la somme d’argent que celui-ci a indûment réclamée en contrepartie de la délivrance d’un permis de construire devait profiter à la commune dont il était le maire ;

 Attendu qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors que le profit retiré par le corrompu peut être indirect, la cour d’appel a justifié sa décision au regard de l’article 432-11 du code pénal, dans sa rédaction alors en vigueur ; » (Cass. crim., 20 mai 2009, n° 08-83.789 : JurisData n° 2009-049202).

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : aisance de voirie et libre accès à la voirie publique

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Les propriétés riveraines des voies publiques bénéficient de certains droits sur le domaine public routier.

Cette proximité entraîne notamment des servitudes qui ont pour but de protéger le domaine public routier et d’assurer la sécurité de la circulation routière.

Les riverains des voies publiques disposent, quant à eux, de droits particuliers appelés « aisances de voirie » lesquelles bénéficient d’une protection juridique spéciale.

Ces aisances de voirie comprennent notamment le droit d’accès qui dérive de la contiguïté des immeubles au domaine public routier et à l’affectation de celui-ci à leur desserte.

Lorsque l’exécution de travaux publics supprime ou entrave l’exercice du droit d’accès, les propriétaires riverains ont la possibilité de rechercher la responsabilité de la collectivité.

Le Conseil d’Etat, statuant en référé a d’ailleurs rappelé que le libre accès des riverains à la voie publique est une liberté fondamentale :

 « le libre accès des riverains à la voie publique constitue un accessoire du droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale au sens de ces dispositions » (CE, 3 mars 2011, N° 347061).

La jurisprudence admet qu’une dégradation des conditions d’accès liée à la réalisation de travaux publics peut être de nature à engager la responsabilité de la collectivité dès lors qu’il appartient au maire de concilier les droits d’accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune..

Néanmoins, la circonstance que l’accès risque de devenir plus difficile à la suite des travaux réalisés, n’est pas, à elle seule, de nature à engager la responsabilité de la collectivité.

 

« Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction qu’un accès à l’immeuble de M. X… est resté possible par la rue des Moulins même si cet accès est plus difficile l’hiver que celui dont M. X… a été privé ; qu’ainsi, et en l’absence de toutes circonstances particulières, M. X… n’est pas fondé à demander une indemnité au motif qu’il aurait été privé d’un droit d’accès à la voie publique ; » (CE, 10 novembre 1989, N°57021).

Pour obtenir réparation, l’administré devra rapporter la preuve de l’existence d’un risque excédant les sujétions normales auxquelles doivent s’attendre les riverains d’une voie publique.

 

« Considérant que la commune de Notre-Dame de Bliquetuit a fait réaliser à l’automne 1998, sur la voie communale n° 8, des travaux de réfection de voirie qui ont notamment comporté la mise en place d’un caniveau latéral dans le but d’améliorer la collecte des eaux de ruissellement ; que l’implantation de ce caniveau au droit de la propriété de M. et Mme X ayant nécessité la destruction, sur une longueur d’une quarantaine de centimètres, de l’extrémité inférieure de la rampe d’accès que ceux-ci avaient réalisée en 1971, en partie sur le domaine public et sans avoir sollicité l’autorisation y afférente, un raccordement en béton a été aménagé afin d’assurer la jonction entre cet ouvrage de collecte et ladite rampe d’accès ; que M. et Mme X, tiers par rapport à la voie communale, soutiennent que, depuis la réalisation de ces travaux, l’accès à leur propriété en voiture serait devenu plus difficile ; qu’ils forment appel du jugement en date du 10 juin 2004 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à ce que soit ordonnée avant dire droit une expertise et à la condamnation de la commune de Notre-Dame de Bliquetuit à prendre à sa charge les travaux qu’ils estiment nécessaires pour remédier aux désagréments qu’ils rencontrent et à réparer les troubles dans les conditions d’existence qu’ils subissent ;

Considérant que pour demander réparation à la commune de Notre-Dame de Bliquetuit des dommages qui résulteraient pour eux des travaux de voirie qu’elle a réalisés, M. et Mme X se bornent à faire état de la gêne qu’ils rencontrent dans l’usage de la rampe pour accéder en voiture à leur propriété du fait de l’angle trop abrupt que forme désormais l’extrémité de cette rampe avec la chaussée de la voie communale ; que, toutefois, alors qu’il est constant que les requérants ont continué à utiliser leur véhicule pour accéder à leur propriété, il ne résulte pas de l’instruction que cette seule gêne, dont M. et Mme X n’ont d’ailleurs fait état que plus de deux ans après l’achèvement des travaux et qu’ils ne caractérisent pas davantage que par le risque que leur véhicule frotte sur le sol, soit constitutive d’un préjudice anormal et spécial seul de nature à ouvrir droit à réparation ; » (CAA DOUAI, 22 février 2006, N° 04DA00715).

 Voir également en ce sens :

 « Considérant que l’exercice du droit d’accès des riverains à leur immeuble s’entend, pour les utilisateurs d’un garage fermé, comme devant leur permettre d’y rentrer et sortir une voiture particulière, sans gêne ni risque anormal pour les autres usagers de la voie publique ;

 Qu’il appartient au maire de concilier les droits d’accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le maire de Bidache a réglementé le stationnement des véhicules dans la rue Saint-Jacques en ayant déjà prévu une interdiction de stationner au droit de l’accès au garage de la maison de M. et Mme X, afin de permettre à ces derniers de rentrer et de sortir leur véhicule ; que les manœuvres que M. et Mme X sont néanmoins obligés d’accomplir ne sont pas d’une difficulté telle que les requérants seraient contraints à renoncer à utiliser leur garage et qu’ils devraient être regardés comme privés de leur droit d’accès ; qu’en dépit des affirmations des intéressés, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces manœuvres présentent un danger particulier pour la circulation des piétons et des voitures dans la rue Saint-Jacques ; que, par suite, compte tenu par ailleurs de la nécessité pour le maire de prendre en compte les besoins de stationnement dans le centre du bourg, le refus de ce dernier d’étendre la zone d’interdiction de stationnement dans le seul but de garantir à M. et Mme X une desserte plus aisée de leur garage n’a pas porté à leur droit d’accès une atteinte excédant celle qui pouvait légalement leur être imposée dans l’intérêt général ; » (CAA Bordeaux, 24 novembre 2009, N° 08BX01391).

 

Jérôme MAUDET

Avocat