Droit des collectivités : responsabilité pénale des agents

Les agents publics sont susceptibles de faire l’objet de poursuites pénales pour les infractions qu’ils seraient susceptibles de commettre à l’occasion de leurs fonctions.

Le droit pénal français obéit au principe de légalité des délits et des peines : les crimes et délits sont déterminés limitativement par la loi, et nul ne peut être poursuivi pour un fait ou un comportement qui ne soit pas caractérisé par un texte comme constitutif d’une infraction.

Les qualifications sont diverses :

  • Prise illégale d’intérêt,
  • Délit de favoritisme,
  • Concussion,
  • Faux en écriture publique,
  • Mise en danger de la vie d’autrui par manquement à une obligation particulière de prudence…

C’est à l’agent poursuivi qu’il reviendra d’assumer les conséquences pénales de ses actes et en particulier le paiement d’une éventuelle amende laquelle ne pourra pas être prise en charge par une quelconque assurance.

En matière de responsabilité pénale, le critère du rattachement de la faute à l’accomplissement du service est inopérant.

La décision est examinée en tant que telle aux fins d’apprécier si elle est ou non constitutive de l’infraction.

La responsabilité pénale de l’agent public pourra en conséquence être engagée, même à raison d’une faute de sa part qui n’est pas détachable du service.

Tout agent intervenant de manière déterminante dans l’élaboration d’un acte administratif est susceptible de faire l’objet de poursuites pénales.

Or, dans les collectivités locales, les services sont très largement associés à l’élaboration des actes.

Comme en matière de marchés publics, la délivrance d’une autorisation d’urbanisme est une opération complexe qui nécessite l’addition de compétences administratives, juridiques et techniques.

De ce fait, la procédure implique généralement la collaboration de plusieurs personnes, ce qui peut aboutir à la mise en jeu de la responsabilité pénale de plusieurs intervenants à cette procédure.

Les personnes qui ont concouru à l’élaboration de l’acte sans en être directement l’auteur peuvent néanmoins être entendues dans le cadre d’une procédure pénale, voire être poursuivis au titre de la complicité pour certains délits.

Pour qu’elles soient susceptibles d’être poursuivies, il convient d’apprécier si elles ont accompli des actes ayant influencé la prise de la décision.

L’article 122-4 du Code pénal prévoit que :

« n’est pas pénalement responsable la personne qui accompli un acte commandé par l’autorité légitime. »

Ce principe ne souffre qu’une limite, en droit pénal, l’hypothèse où l’ordre donné est manifestement illégal.

Voir notamment en ce sens une réponse ministérielle du ministère de l’équipement du transport et du tourisme publiée au journal officiel de l’Assemblée nationale du 9 janvier 1995 :

« En particulier, il est clair qu’un agent de l’Etat ne saurait participer à l’établissement d’un acte illégal sans porter atteinte à ses devoirs et sans risquer d’engager sa responsabilité pénale. Si donc le maire lui donnait des instructions qui ne lui paraitraient pas conformes au droit, le service instructeur ne pourrait que faire part au maire de son analyse et lui proposer un acte qu’il estime légal. Bien entendu, le maire garde son pouvoir d’appréciation et peut établir et délivrer l’acte qu’il souhaite s’il ne partage pas l’analyse du service instructeur. Les agents de ce service restent, en outre, placés sous l’autorité hiérarchique du chef du service de l’Etat auquel ils appartiennent. »

L’article 28 du statut général de la fonction publique subordonne l’engagement de la responsabilité pénale au fait que l’illégalité compromette gravement un intérêt public.

Cette condition est toutefois presque toujours remplie lorsqu’une sanction pénale est encourue.

Il appartient donc à l’agent qui aurait connaissance d’une illégalité de refuser de proposer une solution non conforme à la légalité, sous peine d’engager sa propre responsabilité.

Si l’auteur de l’acte venait à passer outre, seule sa responsabilité pourrait alors être utilement recherchée.

Pour se prémunir des risques, l’agent a toujours la possibilité de souscrire une assurance défense pénale et protection juridique.

Par cette garantie l’assureur s’engage généralement :

“à défendre devant les tribunaux répressifs, lorsqu’ils sont personnellement impliqués à l’occasion d’un dommage garanti par le présent contrat, le maire, les adjoints, les conseillers municipaux et les délégués spéciaux dans l’exercice de leurs fonctions….”.

Jérôme MAUDET

Avocat

 

Expulsion : procédure d’exécution et contenu des décisions d’expulsion

Aux termes de l’article L.111-3 du Code des procédures civiles d’exécution modifié récemment par la LOI n°2015-177 du 16 février 2015 – art. 11 (V)

« Seuls constituent des titres exécutoires :

 1° Les décisions des juridictions de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif lorsqu’elles ont force exécutoire, ainsi que les accords auxquels ces juridictions ont conféré force exécutoire ;

 2° Les actes et les jugements étrangers ainsi que les sentences arbitrales déclarés exécutoires par une décision non susceptible d’un recours suspensif d’exécution, sans préjudice des dispositions du droit de l’Union européenne applicables ;

 3° Les extraits de procès-verbaux de conciliation signés par le juge et les parties ;

 4° Les actes notariés revêtus de la formule exécutoire ;

 5° Le titre délivré par l’huissier de justice en cas de non-paiement d’un chèque ;

 6° Les titres délivrés par les personnes morales de droit public qualifiés comme tels par la loi, ou les décisions auxquelles la loi attache les effets d’un jugement. »

L’article 502 du Code de procédure civile précise pour sa part que :

 « Nul jugement, nul acte ne peut être mis à exécution que sur présentation d’une expédition revêtue de la formule exécutoire, à moins que la loi n’en dispose autrement. »

En principe, il faut donc avoir obtenu la copie exécutoire du jugement pour qu’un huissier de justice puisse notifier ce jugement à la partie perdante.

Voir en ce sens pour un exemple récent, à propos d’une décision juridictionnelle rendue par un bâtonnier de l’ordre des avocats :

« Vu l’article 502 du code de procédure civile, ensemble l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution et l’article 153 du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 ;

Attendu que selon le premier de ces textes, nul jugement, nul acte ne peut être mis à exécution que sur présentation d’une expédition revêtue de la formule exécutoire à moins que la loi n’en dispose autrement.(…)

Qu’en statuant ainsi, alors que, même exécutoire de droit à titre provisoire, la décision du bâtonnier (…) ne peut être exécutée que sur présentation d’une expédition revêtue de la formule exécutoire, la cour d’appel a violé les textes susvisés ; » (Cour de cassation, civile, Chambre civile 2, 30 janvier 2014, 12-29.246, Publié au bulletin).

Les ordonnances de référé sont exécutoires de droit et à titre provisoire.

Il en résulte qu’un appel n’aura pas d’effet suspensif et que le débiteur de l’obligation doit s’exécuter dès qu’il a reçu signification de la décision.

Encore faut-il que l’ordonnance soit revêtue de la formule exécutoire laquelle se présente comme suit en vertu de l’article 1er du décret n°47-1047 du 12 juin 1947 :

« Au nom du peuple français « , et terminées par la formule suivante :

« En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt (ou ledit jugement, etc.) à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

« En foi de quoi, le présent arrêt (ou jugement, etc.) a été signé par… »..

Il est toutefois possible pour le juge des référés de déroger à ces dispositions en précisant dans l’ordonnance que celle-ci est exécutoire sur minute et avant même enregistrement.

L’article 489 du Code de procédure civile :

 « L’ordonnance de référé est exécutoire à titre provisoire. Le juge peut toutefois subordonner l’exécution provisoire à la constitution d’une garantie dans les conditions prévues aux articles 517 à 522.

En cas de nécessité, le juge peut ordonner que l’exécution aura lieu au seul vu de la minute. »

Ainsi, lorsqu’une ordonnance de référé a été déclarée exécutoire sur minute, le fait que cette minute n’ait pas été revêtue de la forme exécutoire est sans conséquence et permettra à l’huissier de procéder à la signification et à l’exécution immédiatement.

Cette exécution au seul vu de la minute est par ailleurs de droit en ce qui concerne les ordonnances sur requête conformément aux dispositions de l’article 495 du Code de procédure civile.

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

Fonction publique : nature du licenciement pour insuffisance professionnelle

Un licenciement pour insuffisance professionnelle n’a pas un caractère disciplinaire.

Il s’agit en effet de sanctionner l’agent lorsque les fonctions sont exercées d’une manière qui n’est pas satisfaisante indépendamment de toute considération de nature disciplinaire :

« Considérant (…) que le C.N.A.S.E.A., ayant constaté que M. du X… de KERORGUEN connaissait des difficultés pour assurer la bonne exécution des missions qui lui étaient confiées et pour gérer le personnel placé sous son autorité, a décidé, au motif que les statuts applicables au personnel de l’établissement ne prévoyaient que cette éventualité, de le licencier par application des dispositions de l’article 39-e, du décret du 30 décembre 1992 susrappelées, relatives aux sanctions réprimant les fautes de nature disciplinaire imputables aux agents dont s’agit ; que, contrairement à ce que soutient le C.N.A.S.E.A., les dispositions de l’article 43 (2 ), du même texte, également susrappelées l’autorisent à prononcer à l’encontre de son personnel, quelle que soit la nature de leur contrat, un licenciement pour insuffisance professionnelle ou pour inaptitude physique, mesures qui ne constituent pas des sanctions disciplinaires, mais des modalités de cessation de fonctions applicables aux agents qui ne les exercent pas de manière satisfaisante ; qu’en prononçant la sanction du licenciement sans préavis ni indemnité à l’encontre de M. du X… de KERORGUEN, au motif qu’aucune disposition du statut ne permettait de mettre fin à ses fonctions en raison de sa manière de servir, le directeur général du C.N.A.S.E.A. a commis une erreur de droit ;; (CAA Nantes, 29 mars 2001, n°99NT00823, n°00NT01464 et n°99NT02937).

Les règles procédurales sont en revanche identiques à celles d’un licenciement pour faute disciplinaire.

La collectivité devra notamment prendre l’avis de la commission paritaire.

Le juge administratif vérifie avec attention les motifs qui ont conduit la collectivité à prononcer le licenciement pour insuffisance professionnelle :

 « Considérant qu’il ressort des termes mêmes de la décision contestée du président du syndicat mixte que le licenciement litigieux est fondé sur l’attitude d’insubordination répétée et de remise en cause de l’autorité hiérarchique manifestée par M. A ; qu’à cet égard, il est reproché à l’intéressé :  » une incapacité à respecter les consignes qui lui sont données, une volonté expresse de ne pas les respecter, une attitude de dénigrement du service, du chef de service et du directeur de l’exploitation, la contestation répétée des ordres donnés par le chef de manoeuvre, le chef de service, le directeur de l’exploitation, ou encore la directrice générale, une insatisfaction de l’encadrement direct sur [sa] manière de servir, l’impolitesse volontaire et récurrente à l’égard de l’encadrement  » ; que les autres faits retenus à l’encontre de M. A dans la décision de licenciement évoquent :  » le refus de déférer aux convocations de la directrice générale, le refus de prendre les courriers qui lui sont destinés, des remarques écrites et verbales désobligeantes, provocatrices, irrespectueuses proférées à l’égard du directeur de l’exploitation et de la directrice générale du syndicat mixte, le rejet manifeste des hiérarchies et la remise en cause permanente de l’organisation du travail mise en place par cette hiérarchie, des absences injustifiées, des décisions personnelles de modifier le planning  » ; que les faits décrits précédemment, qui correspondent à la méconnaissance d’obligations professionnelles en matière d’obéissance hiérarchique, de réserve et d’exécution des tâches découlant de l’emploi, sont constitutifs pour l’essentiel de fautes disciplinaires ; que de tels faits ne révèlent pas, de la part de M. A, une insuffisance professionnelle pour exercer les responsabilités attachées à ses fonctions, laquelle s’apprécie légalement au regard des fonctions que doit normalement accomplir un agent de son grade et pourvu de ses titres et peut comporter des éléments tels que notamment, l’incapacité de travailler en équipe, l’absence de rigueur dans l’exécution des tâches conférées, la lenteur et la médiocrité du travail réalisé, le manque d’éthique professionnelle ; qu’il suit de là que le SYNDICAT MIXTE DE PIERREFONDS n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis a annulé, comme fondée sur des motifs disciplinaires et entachée d’erreur de droit, la décision licenciant M. A pour insuffisance professionnelle ; » (Cour administrative d’appel de BORDEAUX, 12 Juin 2012, N° 11BX03228)

Voir également en ce sens :

« 5- Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de l’instruction que le maire de Bandol a voulu réorganiser en 2008 le service chargé de la communication de la ville en lui donnant la charge, non seulement de la rédaction et diffusion du journal municipal, mais également de missions en lien avec la politique communale d’animation et de tourisme ; qu’à cet égard, l’objet du contrat de M. B signé en juin 2008 était la mise en oeuvre de la politique de communication de la ville, la conception et diffusion des supports d’information, l’organisation de manifestations évènementielles, et la rédaction et diffusion du bulletin municipal ;

6- Considérant, en deuxième lieu, que le licenciement pour insuffisance professionnelle en litige est motivé par l’absence de force de proposition de l’intéressé dans la politique de communication, son incapacité à planifier et organiser les tâches, son refus de laisser à disposition des agents du service le véhicule de service, son non-respect des procédures internes et son absence de qualité rédactionnelle ; qu’il résulte de l’instruction que le grief susmentionné relatif au véhicule de service ne constitue pas la motivation principale de la décision attaquée, laquelle aurait été prise sans ce grief ;

7- Considérant, en troisième lieu, qu’il résulte de l’instruction qu’il est reproché à titre principal à l’intéressé, alors qu’il a été nommé chef de service sur un emploi de catégorie A, ses difficultés à prendre des initiatives, à participer à la mise en place des politiques communales avec l’équipe constituée par les autres chefs de service, à encadrer les agents de son service et à veiller à ce que la publication du journal communal ne comporte pas de faute d’orthographe ou de syntaxe ; que cette insuffisance professionnelle est suffisamment établie par les éléments versés au dossier par la commune intimée qui notamment fait état, sans être sérieusement contestée sur ce point, de l’absence de participation régulière de l’intéressé aux réunions de l’équipe de direction, alors même que ses fonctions de responsable de la communication comportaient une dimension fonctionnelle transversale ; que l’intéressé ne conteste pas sérieusement ses difficultés à assumer les fonctions qui lui ont été confiées en se contentant de soutenir qu’il a manqué de moyens en personnels et que le maire aurait dû le prévenir plus tôt au cours de l’été 2008, lors de la saison estivale, qu’il ne remplissait pas correctement sa mission contractuelle ; que dans ces conditions, le licenciement en litige n’est entaché d’aucune erreur d’appréciation ; » (Cour administrative d’appel MARSEILLE, 9 novembre 2012, N°10MA03279).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

Droit des collectivités : Bail commercial et domaine public

Avant l’entrée en vigueur de la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, la Cour de cassation rappelait fréquemment l’impossibilité de conclure des baux commerciaux sur le domaine public :

« Attendu que, pour déclarer acquise la clause résolutoire et condamner la société Shogun à payer une certaine somme à titre provisionnel à la société Toco, l’arrêt retient que le bail, régi selon les termes du contrat par le décret du 30 septembre 1953, porte en réalité sur le domaine public maritime, circonstance qui à l’évidence exclut l’application de ce texte.. » (Cass. Civ.3, 3 novembre 2005, pourvoi n°04-15414.)

Voir également en ce sens s’agissant d’un bien indivisible du domaine public fluvial (Cass. Civ.1, 18 mars 1998, pourvoi n°96-13128) :

« attendu qu’ayant relevé que les locaux litigieux, qui formaient un tout indivisible, étaient situés pour partie sur le domaine public fluvial, la cour d’appel en a exactement déduit, sans être tenue de procéder à une recherche que ses constatations rendaient inopérante, que la société BTK ne pouvait invoquer le bénéfice du statut des baux commerciaux et a ainsi légalement justifié sa décision »

La Cour administrative d’appel de Marseille a en outre considéré sur ce point qu’en l’absence de mesure de déclassement, toute convention ou délibération, même antérieure, autorisant la conclusion d’un bail commercial doit être considérée comme nulle (CAA Marseille, 12 juin 2006, n°04MA01375) :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction (…) que la parcelle autorisée est destinée à une activité commerciale et que des délibérations antérieures ont estimé que cette partie de la propriété communale relevait du domaine privé de la commune, celle-ci continue à constituer une dépendance domaine public communal ; que, par voie de conséquence, Mme X ne saurait utilement se prévaloir des stipulations des baux conclus avec la commune, lesquels n’ont aucune incidence sur l’appartenance au domaine public de celle-ci ; (…)

Considérant que comme il vient d’être dit, l’arrêté du 17 avril 2001 comporte occupation du domaine public ; que, dès lors, Mme X n’est pas fondée à se prévaloir des dispositions du décret du 30 septembre 1953 réglant les rapports entre les propriétaires et les locataires en ce qui concerne le renouvellement des baux à loyer des locaux à usage commercial pour soutenir qu’elle avait droit, sur ce fondement, au renouvellement de son bail ; que Mme X, qui n’a jamais été légalement titulaire d’un bail commercial à cet emplacement, n’a pu ni acquérir un fonds de commerce, ni en constituer un sur le domaine public … » (voir également en ce sens CAA Nancy, 22 juin 2006, n°04NC00128)

S’agissant d’une règle d’ordre public, la circonstance que le conseil municipal ait, par délibération en autorisé le maire à signer un bail commercial et que ce contrat ait été signé sous ce vocable n’était pas de nature à permettre au demandeur de se prévaloir de la propriété commerciale.

Voir notamment :

« Considérant qu’ en raison du caractère précaire et personnel des titres d’occupation du domaine public et des droits qui sont garantis au titulaire d’un bail commercial, un tel bail ne saurait être conclu sur le domaine public ; que, lorsque l’autorité gestionnaire du domaine public conclut un  » bail commercial  » pour l’exploitation d’un bien sur le domaine public ou laisse croire à l’exploitant de ce bien qu’il bénéficie des garanties prévues par la législation sur les baux commerciaux, elle commet une faute de nature à engager sa responsabilité ; que cet exploitant peut alors prétendre, sous réserve, le cas échéant, de ses propres fautes, à être indemnisé de l’ensemble des dépenses dont il justifie qu’elles n’ont été exposées que dans la perspective d’une exploitation dans le cadre d’un bail commercial ainsi que des préjudices commerciaux et, le cas échéant, financiers qui résultent directement de la faute qu’a commise l’autorité gestionnaire du domaine public en l’induisant en erreur sur l’étendue de ses droits

Considérant que si, en outre, l’autorité gestionnaire du domaine met fin avant son terme au bail commercial illégalement conclu en l’absence de toute faute de l’exploitant, celui-ci doit être regardé, pour l’indemnisation des préjudices qu’il invoque, comme ayant été titulaire d’un contrat portant autorisation d’occupation du domaine public pour la durée du bail conclu ; qu’il est à ce titre en principe en droit, sous réserve qu’il n’en résulte aucune double indemnisation, d’obtenir réparation du préjudice direct et certain résultant de la résiliation unilatérale d’une telle convention avant son terme, tel que la perte des bénéfices découlant d’une occupation conforme aux exigences de la protection du domaine public et des dépenses exposées pour l’occupation normale du domaine, qui auraient dû être couvertes au terme de cette occupation ; (…)

Considérant, en revanche, qu’eu égard au caractère révocable et personnel, déjà rappelé, d’une autorisation d’occupation du domaine public, celle-ci ne peut donner lieu à la constitution d’un fonds de commerce dont l’occupant serait propriétaire ; », (Conseil d’État, 8ème / 3ème SSR, 24/11/2014, 352402, Publié au recueil Lebon)

La loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a toutefois introduit dans le code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2124-32-1, aux termes duquel  »

« Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l’existence d’une clientèle propre. »

Ces dispositions ne sont, dès lors que la loi n’en a pas disposé autrement, applicables qu’aux fonds de commerce dont les exploitants occupent le domaine public en vertu de titres délivrés à compter de son entrée en vigueur (Conseil d’État, 24/11/2014, n°352402 prévité).

Les nouvelles dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques ne sont donc pas rétroactives.

Ainsi, l’occupant en vertu d’un titre délivré avant l’entrée en vigueur de la loi du 18 juin 2014, qui n’a jamais été légalement propriétaire d’un fonds de commerce, ne peut pas prétendre à l’indemnisation de la perte d’un tel fonds.

 

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de NANTES

 

Annulation d’une décision de préemption et rétrocession de l’immeuble à l’acquéreur évincé.

L’annulation d’une décision de préemption par le juge administratif, implique en principe de remettre les parties dans l’état dans lequel elles étaient avant la décision de préemption.

Il convient toutefois de tempérer cette affirmation à la lumière de la jurisprudence

Le Conseil d’Etat a en effet considéré en pareille hypothèse que :

« Considérant que l’annulation par le juge de l’excès de pouvoir de l’acte par lequel le titulaire du droit de préemption décide d’exercer ce droit emporte pour conséquence que ce titulaire doit être regardé comme n’ayant jamais décidé de préempter ; qu’ainsi,  cette annulation implique nécessairement, sauf atteinte excessive à l’intérêt général appréciée au regard de l’ensemble des intérêts en présence, que le titulaire, s’il n’a pas entre temps cédé le bien illégalement préempté, prenne toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée. » (Conseil d’Etat, 29 décembre 2004, SCI Desjardins KB, n° 259855, Lebon 839).

De même :

« Considérant en revanche que lorsque le bien préempté a été revendu, ni les dispositions précitées de l’article L 911-1 du Code de justice administrative, ni aucune autre disposition ne permettent à la juridiction administrative, saisie en vue de faire exécuter l’annulation de la seule décision de préemption, de prescrire des mesures qui, tendant à la remise en cause de la revente du bien, se rattachent ainsi à un litige distinct portant sur la légalité de cette décision de revente et ne sauraient, dès lors, être regardées comme étant au nombre de celles qu’implique l’annulation de la décision de préemption ; que si les requérants font en l’espèce valoir que la préemption du domaine de la COMMUNAUTE DES MONIALES DOMINICAINES DE CLAIREFONTAINE-EN-YVELINES et sa revente à la Fédération française de football forment un tout indissociable, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, que cette revente fait obstacle à ce que soient mises en œuvre les mesures qui, à défaut, permettraient d’exécuter l’annulation de la préemption » (Conseil d’Etat, 26 février 2003, M. et Mme BOUR, n° 231558).

Il résulte de cette jurisprudence que l’absence de revente du bien est une condition nécessaire à la remise des parties dans l’état dans lequel elles étaient avant la décision de préemption.

Le juge administratif a d’ailleurs considéré que la revente du bien, dont on saura postérieurement qu’il a été illégalement préempté, ne peut être annulée du simple fait de l’illégalité de la décision de préemption :

« Les décisions par lesquelles une commune préempte un bien puis le revend, entre lesquelles s’interpose un acte authentique opérant le transfert de propriété, ne forment pas entre elles un ensemble indissociable qui justifierait que l’annulation de la première entraîne par voie de conséquence celle de la seconde » (Conseil d’Etat, 26 nov. 2001, n° 222211, Commune de la Teste de Buch).

Voir également en ce sens (CE, 21 novembre 2008, N° 302144) :

« Les biens acquis par l’exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés (…) ;

Considérant, en dernier lieu, que c’est sans contradiction de motifs et par là-même, sans erreur de droit, que la cour administrative d’appel de Douai, pour écarter le moyen de M. A tiré de ce que cette dernière délibération devait être annulée en raison de l’annulation de celle qui avait décidé de préempter, a jugé que les décisions par lesquelles une commune préempte un bien puis le revend, entre lesquelles s’interpose l’acte authentique opérant le transfert de propriété, ne forment pas entre elles un ensemble indissociable qui justifierait que l’annulation de la première entraîne par voie de conséquence l’annulation de la seconde ; »

Ainsi, la rétrocession du bien au profit de l’acquéreur évincé et l’annulation subséquente de la vente intervenue postérieurement ne sont pas de droit.

Au contraire, en matière d’expropriation, le droit de rétrocession, institué par l’article L 12-6 du Code de l’expropriation, ne comporte pas de droit de suite.

Il doit nécessairement en aller de même lorsque le bien préempté a été vendu à un tiers et, a fortiori, lorsque le dit bien se situe dans l’emprise d’une opération déclarée d’utilité publique.

Enfin, l’article 1599 du Code civil dispose que la vente de la chose d’autrui est nulle, la jurisprudence étant constante pour déclarer que cette nullité est relative et ne peut bénéficier qu’au seul acquéreur qui a seul qualité pour l’invoquer (exemple : Civ. III, 9 mars 2005, Bull. civ. III, n° 63).

« Attendu que pour déclarer M. X… recevable en son action, l’arrêt retient que si l’action en nullité de la chose d’autrui n’appartient qu’à l’acquéreur, ceci vaut pour écarter l’action du vendeur mais non celle du véritable propriétaire ;

Qu’en statuant ainsi, alors que l’action en nullité de la vente de la chose d’autrui ne peut être demandée que par l’acquéreur et non par le véritable propriétaire qui ne dispose que d’une action en revendication, la cour d’appel a violé le texte susvisé ; »

Sous réserve de l’appréciation de la juridiction éventuellement saisie, il peut donc être soutenu qu’un acquéreur évincé ne saurait utilement prétendre bénéficier de la règle de l’article 1599 du Code civil.

Par un arrêt récent du 21 octobre 2009, la Cour de cassation est venue confirmer que la rétrocession d’un bien au profit de l’acquéreur évincé, à la suite d’une annulation d’une décision de préemption, n’est pas de droit comme le prétend la SCI demanderesse.

La Cour de cassation confirme cette analyse au motif que l’annulation de la décision de préemption ne saurait, à elle seule, suffire à entraîner de plein droit l’annulation des ventes subséquentes :

« Attendu que pour accueillir la demande, l’arrêt, après avoir constaté que le droit de préemption avait été irrégulièrement exercé par le maire, retient que la préemption et la vente de l’immeuble à l’établissement public qui en découle s’inscrivent dans la poursuite d’un objectif d’intérêt général, que les biens litigieux n’ont été l’objet d’aucun aménagement particulier ou intégration au domaine public, mais que l’attentisme de la commune paralyse en même temps l’exercice normal par l’acquéreur évincé du droit réel qu’il tient d’une vente dont la régularité n’est pas discutée, de sorte que, dans la balance des intérêts légitimes en présence, les ventes consécutives à l’exercice irrégulier du droit de préemption doivent être annulées par le juge judiciaire du contrat, privé en la forme ;

Qu’en statuant ainsi, la cour d’appel, qui a fait application des dispositions de l’article L. 911 1 du code de justice administrative qui régissent la demande, faite au juge administratif, de prescrire les mesures d’exécution qu’implique nécessairement la décision d’annulation d’une décision de préemption, a violé les textes susvisés » (Cass. 3e civ., 21 oct. 2009, n° 08-11.162, FS-P+B, Commune d’Hermanville sur Mer c/ Doublet : JurisData n° 2009-050148).

Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de Nantes

 

Droit pénal de l’urbanisme : une commune peut-elle pénétrer sur une propriété privée ?

L’article L 461-1 du Code de l’Urbanisme, lequel dispose que :

 « Le préfet et l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3 ou ses délégués, ainsi que les fonctionnaires et les agents commissionnés à cet effet par le ministre chargé de l’urbanisme et assermentés, peuvent visiter les constructions en cours, procéder aux vérifications qu’ils jugent utiles et se faire communiquer tous documents techniques se rapportant à la réalisation des bâtiments, en particulier ceux relatifs à l’accessibilité aux personnes handicapées quel que soit le type de handicap. Ce droit de visite et de communication peut aussi être exercé après l’achèvement des travaux pendant trois ans. » 

Si les travaux ne sont pas achevés, ou que ceux-ci sont achevés depuis plus de trois ans, la collectivité qui souhaite obtenir l’autorisation de pénétrer dans les lieux pour constater une éventuelle infraction doit obtenir une autorisation judiciaire pour ce faire.

Dans cette perspective, la collectivité a la possibilité de saisir le juge judiciaire dans le cadre d’une procédure d’ordonnance sur requête.

L’article 145 du Code de procédure civile dispose en effet que :

« S’il existe un motif légitime de conserver ou d’établir avant tout procès la preuve de faits dont pourrait dépendre la solution d’un litige, les mesures d’instruction légalement admissibles peuvent être ordonnées à la demande de tout intéressé, sur requête ou en référé. »

Une telle procédure présente l’avantage de la simplicité et de la célérité.

En substance, la commune par l’intermédiaire de son conseil saisie le Président du Tribunal de Grande instance sur le fondement des dispositions combinées des articles 145, 493 et 812 du Code de procédure civile, l’autorisation de pénétrer sur la parcelle litigieuse aux fins de vérifier si les règles d’occupation du sol sont respectées.

 Jérôme MAUDET

Avocat au barreau de Nantes

Droit des collectivités : permis de construire et corruption

L’octroi d’une libéralité destinée à favoriser la délivrance d’un permis de construire peut constituer un délit de corruption passive ou active suivant que l’on se place du côté de la collectivité ou de l’entreprise.

L’article 432-11 du Code pénal précise en effet que :

« Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public, ou investie d’un mandat électif public, de solliciter ou d’agréer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour elle-même ou pour autrui :

 1° Soit pour accomplir ou s’abstenir d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° Soit pour abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

L’article 433-1 du même Code dispose que :

« Est puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende le fait, par quiconque, de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques à une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public, pour elle-même ou pour autrui, afin :

1° Soit qu’elle accomplisse ou s’abstienne d’accomplir un acte de sa fonction, de sa mission ou de son mandat, ou facilité par sa fonction, sa mission ou son mandat ;

2° Soit qu’elle abuse de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

Est puni des mêmes peines le fait de céder à une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public qui sollicite, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour elle-même ou pour autrui, afin d’accomplir ou de s’abstenir d’accomplir un acte visé au 1° ou d’abuser de son influence dans les conditions visées au 2°. »

L’article 433-2 précise également que :

 « Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait, par quiconque, de solliciter ou d’agréer, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, afin d’abuser de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable.

 Est puni des mêmes peines le fait de céder aux sollicitations prévues au premier alinéa ou de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques à une personne, pour elle-même ou pour autrui, afin qu’elle abuse de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir d’une autorité ou d’une administration publique des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable. »

 Selon la Cour de cassation, le délit est constitué, y compris lorsque le profit retiré par le corrompu peut être indirect.

 Tel est notamment le cas lorsqu’une commune soumet la délivrance d’un permis de construire à une contrepartie :

 « Attendu que, pour déclarer Alain X… coupable de corruption passive, l’arrêt attaqué et le jugement qu’il confirme énoncent que la somme d’argent que celui-ci a indûment réclamée en contrepartie de la délivrance d’un permis de construire devait profiter à la commune dont il était le maire ;

 Attendu qu’en l’état de ces énonciations, et dès lors que le profit retiré par le corrompu peut être indirect, la cour d’appel a justifié sa décision au regard de l’article 432-11 du code pénal, dans sa rédaction alors en vigueur ; » (Cass. crim., 20 mai 2009, n° 08-83.789 : JurisData n° 2009-049202).

Jérôme MAUDET

Avocat

Accident de la circulation et responsabilité de la collectivité

En cas d’accident et notamment de chute sur la voie publique, la responsabilité de la collectivité est susceptible d’être recherchée de plein droit.

Il s’agit en effet d’un régime de responsabilité pour faute présumée.

La victime n’aura donc pas à établir l’existence d’une carence de la part de la collectivité mais seulement d’un préjudice en lien avec l’accident.

La collectivité pourra tenter de s’exonérer de tout ou partie de sa responsabilité en établissant l’existence d’un entretien normal de l’ouvrage public en cause.

En effet, bien qu’il s’agisse d’un régime de responsabilité pour faute présumée, cette présomption n’est pas irréfragable.

La Cour administrative de DOUAI a ainsi pu estimer que :

« le 27 juin 1991, sous l’effet d’une bourrasque, la partie supérieure d’un marronnier de la place du jeu de Paume à Beauvais s’est abattue sur le stand de fête foraine de M. Daniel Penon ; qu’il résulte de l’instruction, et notamment des rapports d’expertise et d’un constat effectué le jour du sinistre, que l’aspect extérieur de l’arbre, lequel était régulièrement entretenu, ne permettait pas de suspecter sa dangerosité ; qu’ainsi, la commune de Beauvais apporte la preuve de l’entretien normal de la voie publique ; que, dès lors, M. Daniel Penon n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Amiens a rejeté sa demande ; » (Cour administrative d’appel de Douai, 9 avril 2002, N° 99DA01076 )

Cette démonstration peut se faire par tout moyen (Cour administrative d’appel de Nantes, 14 mars 2002, N° 98NT01890) :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction, notamment du procès-verbal de gendarmerie, qui fait foi jusqu’à preuve contraire, et du document établi par la direction départementale de l’équipement, qu’à la date de l’accident les travaux de construction du carrefour giratoire étaient achevés depuis le 23 juin 1993, à la seule exception de l’installation d’un éclairage public ;  qu’à cette même date la signalisation définitive de l’ouvrage avait été mise en place et comprenait une signalisation au sol et le long de la voie, outre des panneaux signalant la modification du régime de priorité au carrefour et informant les usagers des travaux, qui avaient été laissés en place après la fin du chantier ; qu’elle comportait à, respectivement, 212 mètres et 83 mètres du centre du carrefour, un panneau de danger A 25 situé à 167 mètres du même point et un panneau de danger AB 3 « cédez le passage » à 30 mètres ; que ces panneaux étaient rétro réfléchissants et qu’il n’est pas établi, en particulier par les attestations produites par M. PAYELLE, qu’ils auraient été en tout ou partie masqués par des arbres en venant d’Orvault ; que dans ces conditions, alors même que l’éclairage public, au demeurant non obligatoire, ne fonctionnait pas encore et que d’autres accidents, impliquant des usagers également non habitués à la présence de ce nouveau carrefour giratoire sur une portion de route qui formait jusqu’alors une longue ligne droite, se seraient également produits au même endroit à la même période, le département de la Loire-Atlantique rapporte la preuve qui lui incombe de l’entretien normal de l’ouvrage ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. PAYELLE n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nantes a rejeté les conclusions de sa demande tendant à la condamnation du département de la Loire-Atlantique ; »

Jérôme MAUDET

Avocat

Collectivités : aisance de voirie et libre accès à la voirie publique

Les propriétés riveraines des voies publiques bénéficient de certains droits sur le domaine public routier.

Cette proximité entraîne notamment des servitudes qui ont pour but de protéger le domaine public routier et d’assurer la sécurité de la circulation routière.

Les riverains des voies publiques disposent, quant à eux, de droits particuliers appelés « aisances de voirie » lesquelles bénéficient d’une protection juridique spéciale.

Ces aisances de voirie comprennent notamment le droit d’accès qui dérive de la contiguïté des immeubles au domaine public routier et à l’affectation de celui-ci à leur desserte.

Lorsque l’exécution de travaux publics supprime ou entrave l’exercice du droit d’accès, les propriétaires riverains ont la possibilité de rechercher la responsabilité de la collectivité.

Le Conseil d’Etat, statuant en référé a d’ailleurs rappelé que le libre accès des riverains à la voie publique est une liberté fondamentale :

 « le libre accès des riverains à la voie publique constitue un accessoire du droit de propriété, lequel a le caractère d’une liberté fondamentale au sens de ces dispositions » (CE, 3 mars 2011, N° 347061).

La jurisprudence admet qu’une dégradation des conditions d’accès liée à la réalisation de travaux publics peut être de nature à engager la responsabilité de la collectivité dès lors qu’il appartient au maire de concilier les droits d’accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune..

Néanmoins, la circonstance que l’accès risque de devenir plus difficile à la suite des travaux réalisés, n’est pas, à elle seule, de nature à engager la responsabilité de la collectivité.

 

« Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction qu’un accès à l’immeuble de M. X… est resté possible par la rue des Moulins même si cet accès est plus difficile l’hiver que celui dont M. X… a été privé ; qu’ainsi, et en l’absence de toutes circonstances particulières, M. X… n’est pas fondé à demander une indemnité au motif qu’il aurait été privé d’un droit d’accès à la voie publique ; » (CE, 10 novembre 1989, N°57021).

Pour obtenir réparation, l’administré devra rapporter la preuve de l’existence d’un risque excédant les sujétions normales auxquelles doivent s’attendre les riverains d’une voie publique.

 

« Considérant que la commune de Notre-Dame de Bliquetuit a fait réaliser à l’automne 1998, sur la voie communale n° 8, des travaux de réfection de voirie qui ont notamment comporté la mise en place d’un caniveau latéral dans le but d’améliorer la collecte des eaux de ruissellement ; que l’implantation de ce caniveau au droit de la propriété de M. et Mme X ayant nécessité la destruction, sur une longueur d’une quarantaine de centimètres, de l’extrémité inférieure de la rampe d’accès que ceux-ci avaient réalisée en 1971, en partie sur le domaine public et sans avoir sollicité l’autorisation y afférente, un raccordement en béton a été aménagé afin d’assurer la jonction entre cet ouvrage de collecte et ladite rampe d’accès ; que M. et Mme X, tiers par rapport à la voie communale, soutiennent que, depuis la réalisation de ces travaux, l’accès à leur propriété en voiture serait devenu plus difficile ; qu’ils forment appel du jugement en date du 10 juin 2004 par lequel le Tribunal administratif de Rouen a rejeté leur demande tendant à ce que soit ordonnée avant dire droit une expertise et à la condamnation de la commune de Notre-Dame de Bliquetuit à prendre à sa charge les travaux qu’ils estiment nécessaires pour remédier aux désagréments qu’ils rencontrent et à réparer les troubles dans les conditions d’existence qu’ils subissent ;

Considérant que pour demander réparation à la commune de Notre-Dame de Bliquetuit des dommages qui résulteraient pour eux des travaux de voirie qu’elle a réalisés, M. et Mme X se bornent à faire état de la gêne qu’ils rencontrent dans l’usage de la rampe pour accéder en voiture à leur propriété du fait de l’angle trop abrupt que forme désormais l’extrémité de cette rampe avec la chaussée de la voie communale ; que, toutefois, alors qu’il est constant que les requérants ont continué à utiliser leur véhicule pour accéder à leur propriété, il ne résulte pas de l’instruction que cette seule gêne, dont M. et Mme X n’ont d’ailleurs fait état que plus de deux ans après l’achèvement des travaux et qu’ils ne caractérisent pas davantage que par le risque que leur véhicule frotte sur le sol, soit constitutive d’un préjudice anormal et spécial seul de nature à ouvrir droit à réparation ; » (CAA DOUAI, 22 février 2006, N° 04DA00715).

 Voir également en ce sens :

 « Considérant que l’exercice du droit d’accès des riverains à leur immeuble s’entend, pour les utilisateurs d’un garage fermé, comme devant leur permettre d’y rentrer et sortir une voiture particulière, sans gêne ni risque anormal pour les autres usagers de la voie publique ;

 Qu’il appartient au maire de concilier les droits d’accès des riverains avec les nécessités de la circulation et du stationnement dans la commune ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le maire de Bidache a réglementé le stationnement des véhicules dans la rue Saint-Jacques en ayant déjà prévu une interdiction de stationner au droit de l’accès au garage de la maison de M. et Mme X, afin de permettre à ces derniers de rentrer et de sortir leur véhicule ; que les manœuvres que M. et Mme X sont néanmoins obligés d’accomplir ne sont pas d’une difficulté telle que les requérants seraient contraints à renoncer à utiliser leur garage et qu’ils devraient être regardés comme privés de leur droit d’accès ; qu’en dépit des affirmations des intéressés, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces manœuvres présentent un danger particulier pour la circulation des piétons et des voitures dans la rue Saint-Jacques ; que, par suite, compte tenu par ailleurs de la nécessité pour le maire de prendre en compte les besoins de stationnement dans le centre du bourg, le refus de ce dernier d’étendre la zone d’interdiction de stationnement dans le seul but de garantir à M. et Mme X une desserte plus aisée de leur garage n’a pas porté à leur droit d’accès une atteinte excédant celle qui pouvait légalement leur être imposée dans l’intérêt général ; » (CAA Bordeaux, 24 novembre 2009, N° 08BX01391).

 

Jérôme MAUDET

Avocat

Urbanisme : l’extension exige-t-elle une déclaration préalable ou un permis de construire

La réalisation d’une extension d’un immeuble bâti répond à un régime juridique différent en fonction

– la surface de plancher créée,

– l’emprise au sol du projet,

– l’existence d’un plan local d’urbanisme,

– la surface de la construction existante.

L’article R.421-17 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue du Décret n°2014-253 du 27 février 2014 et entré en vigueur le 1er avril suivant dispose en effet que :

« Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants :

 a) Les travaux ayant pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant, à l’exception des travaux de ravalement ;

 b) Les changements de destination d’un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l’article R*123-9 ; pour l’application du présent alinéa, les locaux accessoires d’un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal ;

 c) Dans les secteurs sauvegardés dont le plan de sauvegarde et de mise en valeur n’est pas approuvé ou dont le plan de sauvegarde et de mise en valeur a été mis en révision, les travaux effectués à l’intérieur des immeubles ;

 d) Les travaux exécutés sur des constructions existantes ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu a identifié, en application du 7° de l’article L. 123-1-5, comme présentant un intérêt patrimonial ou paysager ;

 e) Les travaux exécutés sur des constructions existantes ayant pour effet, dans une commune non couverte par un plan local d’urbanisme, de modifier ou de supprimer un élément, qu’une délibération du conseil municipal, prise après enquête publique, a identifié comme présentant un intérêt patrimonial ou paysager ;

f) Les travaux qui ont pour effet la création soit d’une emprise au sol, soit d’une surface de plancher supérieure à cinq mètres carrés et qui répondent aux critères cumulatifs suivants :

  • une emprise au sol créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés ;
  • une surface de plancher créée inférieure ou égale à vingt mètres carrés.

 Ces seuils sont portés à quarante mètres carrés pour les projets situés en zone urbaine d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, à l’exclusion de ceux impliquant la création d’au moins vingt mètres carrés et d’au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d’emprise au sol lorsque cette création conduit au dépassement de l’un des seuils fixés à l’article R*431-2 du présent code.

 g) ) la transformation de plus de cinq mètres carrés de surface close et couverte non comprise dans la surface de plancher de la construction en un local constituant de la surface de plancher. »

Ainsi, la création d’une extension supérieure de 24 m² n’ayant pas pour effet de porter la surface de plancher ou l’emprise au sol totale au-delà de 170 m² dans une commune dotée d’un PLU n’est pas soumise à permis de construire.

Il en irait différemment si la commune  n’était pas dotée d’un PLU ou si l’extension aboutissait in fine à porter la surface du plancher ou l’emprise au sol à plus de 170 m².

Le non respect de ces dispositions est passible de sanctions pénales.

Jérôme MAUDET

Avocat